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完善草地经营权流转机制:调研与建议

张引弟 孟慧君 塔娜

2010年07月23日14:11  来源:中国民族报

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  牧区草地承包经营权流转,是指在草地承包期内,承包方以出租、转让、转包、互换、入股及其他方式将承包草地的承包经营权转移给第三方从事牧业生产经营的经济现象。

  要特别注意把握“流转的主体是牧民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府,流转的前提是依法自愿有偿,流转的形式可在法律允许范围内多种多样,流转的底线是“三个不得”。

  牧区草地承包经营权流转,是伴随草原“新三牧”政策(休牧、禁牧、划区轮牧) 实施、畜牧业增长方式转型、牧区产业结构调整、牧区剩余劳动力转移等过程集中出现,又事关牧区民生与构建和谐新牧区的一个崭新命题。内蒙古牧区草地承包经营权流转虽已步入正轨,但是伴随草地流转出现了租赁期短、草畜平衡对草地流转限制等问题,而畜产品是牧民主要收入来源,草地流转价格低就会影响牧民增收、加大牧区剩余劳动力转移风险。因此,必须从政策层面完善草地承包经营权流转机制,以促进牧区发展与牧民增收。

  逐步走上正轨的草地经营权流转及其对牧民生计的影响

  牧区草地承包经营权流转(以下简称“草地经营权流转”),是指在草地承包期内,承包方以出租、转让、转包、互换、入股及其他方式,将承包草地的承包经营权转移给第三方从事牧业生产经营的现象。早在上世纪80年代中后期,草地经营权流转现象在草原牧区就已经出现。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,农村土地承包经营权流转制度改革后,牧区草地承包经营权流转也随之开始步入规范化、制度化、市场化的轨道。

  据对2006年内蒙古牧区400户牧民调研汇总分析的结果显示,草甸草原类户均转包草地0.92公顷,无租用草地(就调查牧户而言) ;典型草原类户均转包草地8.08公顷,户均租用草地46.25公顷,并存在季节性租用的情况,即一年在牧草旺季租用草地3至5个月;荒漠草原类户均转包草地8.18公顷;沙地草地类户均承包草地88.93公顷,基本无转包草地,少数牧户租用草地。由此看来,牧民自发性草地经营权流转方式大体呈现规律性,即以转包为主、转包与租赁并重、租赁为主,其中以典型草原区草地流转较为活跃。但是值得说明的是,上述规律性只是表明在牧民对经营权自发性流转(或初始化流转) 过程中,流转方式大体与草原类型区的草地资源配置状况具有一定的内在联系。

  如果分析草地经营权流转的动因,则可以看到草原家庭联产承包制下的牧户分散经营,草地分割细碎化,不便于规模经营;“大户吃小户”两极分化;实施“新三牧”政策、草畜平衡制度,草原畜牧业增长方式转型;牧区工业化、城镇化;牧区产业结构调整等,都对草地流转产生一定影响。而草地流转户的去向大致可分为进城打工或居住、仍留在牧区为其他牧户做牧工以及其他去向或仍经营牧业生产三种。

  从全国范围来看,牧区剩余劳动力的自发性转移慢于农区。由于缺乏劳动技能培训和语言交流困难等,牧民外出就业的区域和行业有限。有专家对内蒙古、新疆、青海和黑龙江的草原畜牧业生产进行了牧户层次的调查。这4省(区)有在外打工者的牧户家庭占牧户家庭总数的12.56%。其中,内蒙古最低,为7.56%。另外,牧民收入中,来自牧业的收入仍占76.8%,表明牧户家庭收入对畜产品高度依赖。牧民更多地选择在草地上从事经营生产活动。草地的收入效应,即草地经营权的流转价格只有更高,才能激励牧民的转移;同时,在草原家庭联产承包制的基础上使用权(经营权) 流转,而承包权不变,且牧区社会保障制度建设跟进,才能提高流转草地牧户抵御失业风险的能力。

  从内蒙古大学经济管理学院课题组2008年对锡林郭勒盟阿巴嘎旗30户的调查资料中,笔者选取第17户牧民家庭对其出售的畜产品和收入进行比较,在参与草地流转(2006年和2007年) 之后,作为承租方,草地面积的扩大带来主要畜产品增加,家庭收入随之增加。在这个个案中,草地转租给承租者带来收入增加效应。

  据锡林郭勒盟的一项调查,影响牧户扩大养畜规模的原因之一是缺乏草地和劳动力。因此,在市场经济条件下,牧民应当可以自由地做出选择,通过利用个人资源(草地、劳动力等)来获得相应的收入。草地畜牧业规模经营的牧业生产雇工,有助于解决部分牧民尤其是无畜户和少畜户的季节性就业,也能缓解因扩大草地规模所带来的劳动力短缺现象。

  完善牧区草地经营权流转机制的六点建议

  正确把握草地经营权流转改革的价值取向  要特别注意把握“流转的主体是牧民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府,流转的前提是依法自愿有偿,流转的形式可在法律允许范围内多种多样,流转的底线是“三个不得”——不得改变草地所有权性质,即在流转中不能改变草地土地所有权属性和权属关系;不得改变草地用途,即草地流转只能用于草地畜牧业,不能用于非牧开发;不得损害牧民草地承包经营权益,即草地是否流转和以何种方式流转,完全由牧民做主,并确保牧民的草地流转收益不受侵害。

  构建草地经营权流转的激励与约束机制

  对流转草地面积较大、期限较长的承包户要给予资金补贴;鼓励向养畜专业户、家庭牧场、专业合作经济组织和嘎查(村)集体流转草地,在项目、资金、贷款等方面给予重点倾斜;探索由嘎查(村)集体统一经营流转草地土地的模式。对不善于经营的贫困户、部分小户草地,可委托嘎查(村)集体或规范的合作经济组织统一经营,增加草地经营收益;对建设基地、科研示范、林沙产业、技术推广、旅游开发等需要流转的草地,要提高准入门槛;由嘎查(村)牧民选举代表成立草地监管小组,代表牧民开展草地承包经营权流转监督工作,同时履行草畜平衡和草地“三牧”监督职责;建立健全舆论监督、群众举报等社会监督制度。

  规范草地承包经营权流转管理

  苏木(乡镇)设立草牧经营权流转管理服务中心,构筑管理服务平台,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务,对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管,健全登记备案制度;逐步建立健全草地承包经营权流转市场。嘎查(村)草地土地监管小组确定具体信息员,及时向苏木(乡镇)草地土地承包经营权流转管理服务平台报送相关信息。政府可制定草地经营权流转指导价格,但以市场定价的原则,具体流转费用及结算方式由流转双方协商确定;建立草地流转合同鉴证制度,发现流转双方有违反法律政策的约定,要及时纠正;探索草地土地承包纠纷仲裁工作,完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,提高调处纠纷的能力。

  创新牧区草地经营权流转模式

  牧区属于欠发达地区,经济发展总体落后,非牧就业机会较少且不够稳定,草地的社会保障功能还较强,保持草地的家庭小规模经营有其必要性和合理性。大规模的、普遍的推进以草地流转集中为基础的适度规模经营是不现实的,但可以因地制宜地采取多种形式适度发展草地规模经营。在遵循“自愿、依法、有偿、规范”原则的基础上,可以探索以提高经营主体内部投入产出效率、降低承包经营权流转交易费用、实现社会资源的优化配置、畜牧业产业结构优化等为目的的流转模式。

  建立健全农牧区社会保障体系

  草地流转过程中,政府应该提供给牧户具有生活保障功能的各种产品或服务,如在牧区配套推行相应的社保服务和保险产品等。针对牧区社会保障体系薄弱的问题,相关盟市旗县政府应制定出台进城落户、子女就业、创业培训、低保、合作医疗等方面的保障政策,建立健全牧民转移进城的组织领导、政策保障、就业培训、社会服务的机制,为牧区人口转移的顺利开展奠定坚实的基础。应加大对转移牧民的培训力度,通过“阳光工程”引导性培训、技能培训、岗位培训等措施,进一步提高牧民的专业技能。

  优化牧区产业结构拓展就业空间

  目前牧区人口转移面临的最棘手问题是,即便经过短期培训,牧民进城后,因语言障碍、就业岗位有限、就业渠道不宽等原因,也只能零散就业,缺少收入来源、难以在城市安身立命,结果又要重返牧区靠经营牧业为生。近年来,牧区工业化进程加快,但重型化工业特征突出,吸纳劳动力的能力有限。据统计资料表明,重工业部门每亿元投资可提供5000个就业机会,只是轻工业的1/3。因此,不能忽视牧区产业结构调整与优化,要注重发展畜产品加工业、生态旅游业、服务业。这样,就有利于牧区劳动力就业;有利于通过连锁效应,逆向拉动草原畜牧业的发展;同时有助于草原可再生资源的可持续利用,进而实现草原牧区生态经济协调发展。

(责编:汪东亚)
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