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新疆建省与几代人的努力

牛锐

2010年05月14日14:52  来源:《中国民族报》

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  “文章合有老波澜,莫作鄱阳夹漈看。五十年中言定验,苍茫六合此微官。”这是首倡新疆建省的龚自珍在其诗集《己亥杂诗》中收录的一首诗,诗中所说的“五十年中言定验”,是龚自珍对于新疆设立行省的预言,这一愿望在此诗写就64年后的1884年终于实现。新疆建省从酝酿、筹划到最终完成,既是内忧外患的历史环境使然,也是几代人不懈努力的结果。它是维护祖国统一、捍卫国家领土主权的重要举措,对新疆社会的进步、经济的发展,产生了深远影响。

  酝酿:守新疆,千万年而无尺寸可议弃之地

  嘉庆二十五年(1820年),在乾隆平叛大小和卓之乱时亡命国外的大和卓布拉呢敦之孙张格尔,在中亚浩罕国的支持下入侵新疆南部。面对严重的边疆危机,清廷内外出现了一些消极主张:有人认为,“西域绝远,得之不为益,弃之不为损”,“竭内地以事外夷,散有用以资无用”,主张放弃新疆;还有人主张将长期羁留北京的张格尔的叔叔阿布都哈里“赏给职衔,放归回部,管理西四城回众”。对此,当时刚出任内阁中书的龚自珍写成《西域置行省议》,明确表达了守卫新疆,反对将新疆从中国分裂出去的观点。他提出,维护在新疆的主权,“用帑数千万,不可谓费;然而积两朝西顾之焦劳,军书百尺,不可谓劳;八旗子弟,绿旗疏贱,感遇而捐躯,不可谓折”。他主张,维护对新疆主权的长久之策在于建立行省,全面实行郡县制。

  从公元前60年西域都护府建立开始,新疆作为中国领土不可分割的一部分,便走上了与内地共同发展的道路。由于历史、地理、民族及经济、文化等各种原因,历代中央政府在新疆的统治大多采用“因俗而治”的方针,即册封任命当地少数民族首领为政府官员,按照当地传统进行治理,军政大权则统辖于中央政府设在当地的军政机构及中央所派军政首脑手中。对于这种传统的羁縻政策,清朝政府建立后也是予以继承。

  乾隆二十四年(1759年),清朝统一天山南北以后,在当地实行军府制,设伊犁将军统辖全疆军政事务。军府制侧重于军事、边防,有利于守边安边,但它也有缺陷,就是对民政、司法、经济、文化教育重视不足。在行政体制方面,清政府在新疆因地制宜,实行3种不同的管理制度。在以汉、回族农民为主的乌鲁木齐地区实行同内地一样的郡县制,在南疆和伊犁的维吾尔族聚居区沿用原有的伯克制,对天山南北的蒙古族聚居区和哈密、吐鲁番等维吾尔族聚居区则实行世袭的扎萨克制。在实行伯克制和扎萨克制的地区,民事由当地少数民族首领管理。这些做法对于笼络当地少数民族首领、稳定社会局势、尽快恢复生产,起过一定的积极作用。但是随着国内外形势的变化和新疆生产的发展,军府制的弊病也逐渐暴露出来:对外,军事力量逐渐衰弱,无力抵御外来侵略;对内,各地王公伯克势力膨胀,对百姓剥削加剧,阻碍了中央政府政令的推行和生产的发展。随着内忧外患的不断积聚,新疆政局多次出现动荡。

  龚自珍提出新疆建省,一个重要内容就是要求清政府将新疆的民政事务控制在清朝政府任命的地方官员手里。为此,他还设计了一整套在新疆全境建立道府厅州县的方案。龚自珍希望以建省来维护清朝在新疆的统治,密切新疆与内地的联系,推动新疆的开发建设。他提出“人则损中益西,财则损西益中”,即东部、西部地区的人力资源和财物资源应当互补。他主张移民垦边,充实边防,使“公田变为私田,客丁变为编户,戍边变为土著”,以提高农民的生产积极性。此外,他还对开发资源、促进贸易、推行教育等方面提出了一系列建议,比如,让地方官“踏看有可簸采金屑之地”,30年后“立学宫,设生员,举乡试”等。对于这些举措,龚自珍认为:“现在所费极厚,所建极繁,所更张极大,所收之效在二十年以后,利且万倍。”

  龚自珍关于新疆建省的设想,随着时局的变化不断地丰富发展着。1819年,宝兴即将赴任吐鲁番领队大臣,龚自珍在写给他的信中论述了各民族间“安”与“信”关系的重要性,提出要以平等之策对待少数民族。1829年,龚自珍参加殿试作《对策》一文,提出要发展西北农业,巩固西北边疆,同时指出沙俄觊觎我国西北领土,要“治平不忘武备”。在接下来的朝考中,龚自珍写了《御试安边绥远疏》,以“安边”、“绥远”为主题,主张“疆其土,子其民,以遂将千万年而无尺寸可议弃之地”,坚决反对“弃土求安”,提出“以边安边”、“足兵足食”和“夺伯克之权”等策略。

  随着边疆危机的加深,越来越多的人开始关注新疆问题。比如,魏源明确反对所谓新疆“地广而无用,耗中事边,有损无益”的谬论,提醒清政府警惕西方列强对新疆的侵略野心,并提出了开发新疆的设想。他在《西北边域考》、《答友人问西北边事书》等著作中,倡言新疆改设行省。在《圣武记》里,魏源明确地提出了在新疆“列亭障,置郡县”的主张,还指出“国家提封百万,地不加增,而户口日盛,中国土满人满”,因此新疆是中国未来转移人口的方向。如果解决好新疆问题,让人民安居乐业,那么就会“中外一家,老死不见兵戈”。

  19世纪前期,龚自珍、魏源等人的新疆建省主张未能引起清政府的重视,但是这些思想为半个世纪后新疆建省方案的拟定,开启了思路,提供了可参照的蓝本。

  筹划:设行省,为新疆谋久安长治之策

  鸦片战争以后,中国的内忧外患日甚一日。1865年,中亚浩罕国利用新疆社会动荡之机派遣阿古柏侵入南疆,进占乌鲁木齐和吐鲁番盆地。沙俄也趁机于1870年出兵强占伊犁地区,并向乌鲁木齐推进。英国不甘落后,于1873年与阿古柏签订通商条约,承认阿古柏政权,企图把南疆划入它的势力范围。

  新疆陷入被侵略者瓜分的危险之中,而此时围绕新疆问题,清朝内部却发生了关于“海防”与“塞防”的尖锐争论。以李鸿章为首的妥协派借口加强海防,提出停兵放弃新疆的主张。以左宗棠为代表的主战派则针锋相对,强调目前“塞防急于海防”。面对清政府的犹疑态度,左宗棠毅然请命,要求负责西北事务。光绪元年(1875年),清政府任命左宗棠为钦差大臣,督办新疆军务。

  经过两年的奋战,清军收复了除伊犁外的北疆地区,南疆仍为阿古柏所占据。光绪三年(1877年),立足于反侵略斗争的需要,着眼于新疆地区的长治久安,左宗棠在《遵旨统筹全局折》中提出了“设行省,改郡县”的建议。左宗棠强调了新疆所处地理位置的特殊性,他说:“重新疆者,所以保蒙古,保蒙古者,所以卫京师。西北臂指相联,形势完整,自无隙可乘。若新疆不固,则蒙古不安,匪特陕甘山西各边时虞侵轶,防不胜防,即直北关山亦将无安眠之日。……为新疆画久安长治之策,纾朝廷西顾之忧,则设行省,改郡县。”

  左宗棠提出新疆建省的主张得到了清廷的认可,但由于当时南疆及伊犁尚未收复,清政府命左宗棠在克期规复新疆的同时,具奏“改行省郡县”的具体方案。

  光绪四年(1878年)南疆全部收复,左宗棠一面主持新疆社会经济的恢复重建工作,为新疆建省奠定物质基础;一面加紧规划与筹备新疆建省,妥善安排人事,并多次向清政府上书,指出新疆“南北开设行省,天时人事均有可乘之机,失今不图,未免可惜”,敦促加快建省的步伐。

  光绪六年(1880年),新疆善后工作初见成效,左宗棠再次向清政府提出在新疆建省,并拿出了具体方案。他在《复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责成折》中说,时下新疆建省的条件已经具备,“新疆南北各城频年办理善后事宜均有端绪,……分设郡县于时务相宜”,“改设郡县经出经入费用,较之从前部拨常年实数不但无增且可渐减,诚及此时筹议兴办开设行省,于国计边防不无裨补”。左宗棠主张,以乌鲁木齐为新疆总督治所,阿克苏为新疆巡抚治所,将军率旗营驻伊犁。他还强调,筹划新疆建省具体事宜“皆应由新疆督抚奏明,次第兴办者”。对于左宗棠提出的方案,清政府以“伊犁尚未收复”为由,将其奏折“留中”。

  光绪七年(1881年),《中俄伊犁条约》签署。次年,清政府正式收复伊犁,新疆建省事宜重新被提到议事日程上来。对于新疆建省的具体方案,陕甘及新疆等地官员有各自的主张。比如,陕甘总督谭钟麟认为,应当先在新疆南路设置州县,为建省做准备;刘锦棠则主张新疆不宜分设行省,应与甘肃合为一省。对此,远处两江总督任上的左宗棠向清政府上《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁折》,从维护国家主权、设置督抚以加强边疆治理、提高军队战斗力、缓和民族关系、以督抚善治促进边疆发展5个方面阐述了新疆早日设省的必要性。尽管清廷对此折仍然以“留中”的方式处理,但新疆建省之议在西北督臣和清廷中枢中继续展开,新疆建省的前期准备工作也在顺利进行。在新疆建省的过程中,左宗棠做了大量准备工作,发挥了巨大的推动作用,虽然他的主张在当时未能实现,但是新疆建省的蓝图已经跃然眼前,新疆作为一个行省的雏形已然显现。

  实施:易旧制,新疆建省最终实现

  光绪元年(1875年),清政府任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务时,左宗棠以自己“头白临边,又衰病余生”为由,推荐刘锦棠“总理行营事务”,体现了左宗棠为新疆建省做人事方面准备的良苦用心。刘锦棠在收复新疆的战争中作战有方,勇猛过人,被誉为“飞将军”。

  光绪六年(1880年),刘锦棠继左宗棠之后督办新疆军务。当时,在经历了长期的动荡后,刘锦棠看到,新疆旧的政治体系遭到重创,只有哈密郡王“所部回众尚多,差堪自立”,其他各处的王公伯克早已家产荡尽。在新疆“旧制荡然无存,万难再图规复”的情况下,刘锦棠认为,“欲为一劳永逸之计,固舍增郡县别无良策”。光绪八年(1882年),刘锦棠向清廷连上《遵旨拟设南路郡县折》、《裁撤阿奇木伯克等缺另设头目并考试回童分别给予生监顶戴片》、《新疆各道厅州县请归甘肃一省折》和《各旗丁并归伊犁满营添设抚标、增设总兵等官额兵片》4道折片,提出了新疆建省的具体方案。

  刘锦棠认为,在新疆建省需要对军府制进行彻底的改革,取消伊犁将军统辖全疆事务的权限,裁撤各地驻军大臣。与此同时,还要取消伯克制。刘锦棠看到了伯克制的弊端,指出“回疆民事,从前委之阿奇木伯克等官,原以约束部众。乃该回目等往往倚权借势,鱼肉乡民,为所欲为。……民怨沸腾而下情无由上达”,要化解这一矛盾,“非裁去回官伯克,实无以苏民困而言治理”。取消伯克制的办法,刘锦棠提出,要“准其各留原品顶戴”,担任州县官吏的下属乡约,保证他们一定的生活费用。对实行扎萨克制的哈密、吐鲁番两地维吾尔王公,哈密郡王的权限改革不大,吐鲁番郡王则只承袭爵位,不再干预地方事务。在破除旧的军府制的同时,刘锦棠还在南疆地区大力推行郡县制,任命了各级官吏,使南疆郡县的设置初具规模。

  光绪十年(1884年)十一月十九日,清政府任命刘锦棠为新疆巡抚、魏光焘为新疆布政使,标志着新疆省正式建立。刘锦棠赴任后,顺利地解决了巡抚与伊犁将军的关系问题。伊犁将军不再统领全疆军政,仅管伊塔边防。至此,新疆天山南北两路共建镇迪、伊塔、阿克苏、喀什噶尔四道,道以下的府厅州县,各个时期均有添设。新疆建省这一变革边疆少数民族聚居地区行政建置的重大事件,大体就绪。几代人所追求的新疆建行省的愿望,终于实现。

(责任编辑:汪东亚)
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