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完善家庭承包制,对草原进行有效治理

杨理

2010年08月13日10:50  来源:《中国民族报》

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  草原家庭承包制面临的困境

  上世纪80年代初,家庭承包责任制在中国农村的迅速推广以及所取得的巨大成功,导致在草原地区也开始实行家庭承包责任制。然而,简单套用家庭承包责任制却拉开了草原“公地的悲剧”的序幕。在牲畜承包之前,尽管也存在一定程度的集体劳动监督困难和搭便车等问题,但草场大多采取类似社区管理的模式,不允许其他地区的牧户来当地草场上放牧,本地区的牧户因牲畜共有或者统购统销而不可能有滥牧的利益动机。然而,随着牲畜的收益开始归私人所有,特别是改革开放后中国逐渐实行市场经济体制,牲畜能够按照市场价格自由出售,这彻底激发了牧户多养牲畜的积极性,草原地区的牲畜数量纷纷达到历史的顶峰,对草地的滥牧程度前所未有。

  出于对家庭承包责任制不完善所带来严重后果的深刻认识,在中央和有关省(市、自治区)政府的干预下,草场在上世纪末开始彻底承包到户。截至2002年,全国草原承包面积已达30多亿亩,约占可利用草原面积的70%,其中,承包到户的草原占承包总面积的68%,达到20多亿亩。但是,草原虽然在名义上承包到户,却并没有明显改变上世纪80年代草原承包导致的草原的公共地特性。虽然在名义上承包到户使个人围栏成为可能,许多已经承包到户的草原也不再是共享性资源,并且开始明显地恢复,但对于绝大多数没有围栏到户的草场,草原承包并没有解决排他性问题。因此,即使牧民已经意识到自己承包的草原退化到十分危险的境地,他们仍然迟迟不肯投资建设草原。

  总之,在草原地区简单模仿农区实行的草原承包制仅仅开始做到明晰使用权,还没有真正保证产权中的收益权,从而也没有解决草原的“公地的悲剧”问题。所以,如果从竞争性和排他性来分类公共品,那么,自草原地区施行承包制至今,草原由于气候、退化等原因其竞争性变强了,而排他性仍然十分弱。只要维持产权有效性的最主要特点——排他性仍然主要由牧民来承担,那么,绝大多数牧户承包的草原仍然是典型的竞争性强而排他性弱的共享性资源。

  对进一步完善草原家庭承包制的探讨

  草原应以家庭为单位承包,但不应以家庭为单位来利用

  土地的家庭承包是中国农民自发形成的制度变革,从历史的角度看,家庭承包制是分权的最优选择,但家庭承包制并不需要一定以家庭为单位来经营土地。同样,草原地区的土地产权变革,在利益分配上可以借助家庭承包制,但在经营利用上不需要以家庭为单位来建立如此细小的家庭牧场。这是因为,在草原地区,是否必须以家庭为基本单位建立家庭牧场的方式来利用草原,仍然值得进一步商榷。实际上,草原家庭承包制主要是解决利益分配问题,并不需要以户为单位来分割利用草原,也不一定要放弃游牧,尤其是不需要围栏到户。所以,草原可以以家庭为单位来界定责、权、利,但是,不一定要以家庭为单位来利用,不应鼓励建立如此众多的细小的家庭牧场。

  尽快完成草原的土地产权初始配置

  以清晰农村各类经济主体的财产关系为内容的产权制度改革,是建立农村基本经济制度的首要任务,也是其他制度变革的基础条件。就草原管理体制而言,草原承包责任制是土地产权的基础,所以,必须首先完善草原家庭承包制。如果不尽快完成草原的土地产权初始配置,草畜平衡管理等其它措施都会产生经济激励扭曲的问题。草原承包责任制应尽量减少外部性,将草场的责、权、利明确和统一,因此,草原真正承包到户的特征是:已经承包的草地不存在承包人不认可的经常性的直接经济利益受益者。只有在真正实施草原承包责任制的基础上,通过完善相关法律法规来切实保障承包者的合法权利和义务,才能完成草原的土地产权初始配置。

  维护产权排他性的责任应主要由政府和管理部门承担

  在放牧利用的草原地区,围栏到户常常是不科学的,因此,草原地区和农区的最大区别是维护产权排他性的成本非常高,常常是普通牧民力所不及的。如果忽略这种不可行性,甚至干脆将维持产权排他性的责任也推给牧民,那么,家庭承包制对贫困牧民特别是无畜户而言就是不公平的。因此,必须由政府来承担维护产权排他性的责任,以确保草原承包制对每个牧民都是平等的。维护产权排他性可以采取两类措施:第一,依靠完善配套的法律法规细则来维护,例如,可以制定重罚法规来减少在他人承包草场上的偷牧行为。特别是由于中国广大牧区生产力水平较低,政府管理能力相对较弱,必须依靠完善的法律法规来保障这次中国草原地区土地产权初始配置的顺利开展。第二,可以采取灵活的制度安排,减少产权排他性的成本。

  应采取灵活多样的草原治理措施

  对于中国的草原治理,应该是在完成草原的产权初始配置的基础上,在法律法规的保证下,由牧户自己采取各种灵活的方式来共同放牧,以减少排他性的成本和维持畜牧业的规模效益。例如,放牧场围栏到户,既不科学也不可能,完全可以在每户草原的责、权、利清楚的基础上采用联户共同放牧的机制。约束机制多种多样,可以由联户共同达成一个单位面积载畜量标准,每户根据自己所承包草原的面积限定牲畜数量;或者对联户的每头牲畜征收放牧费用,然后将放牧费用收入按照每户承包的草原面积平分,等等,这些都可以有效地降低排他性成本。

  实践证明,合作经营或联户经营也是目前在不同地区、不同条件下可以实行的一种较好的经营形式。为了达成联户放牧,政府可以提供一定的补贴,例如,资助联户将其承包草场围封。但无论如何,灵活的制度安排的首要条件是政府切实保证牧户独占自己承包草场的收益权。如果没有这个前提,牲畜数目较多的大户就可以免费使用其他人的草场,这样,大户是不会愿意合作经营的,即使合作经营,所达成的租赁协议价格也很低。仅仅为了合作经营而强迫牧户达成所谓灵活的制度安排,是欠公平的。

(责任编辑:常雪梅)
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