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牧区产业政策的制定要以保护草原生态环境为前提

盖志毅

2010年08月06日13:19  来源:中国民族报

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牧区产业政策的制定要以保护草原生态环境为前提
  



  ■长期以来,由于我国对草原牧区存在着认识上的误区,导致相关的产业政策出现了偏差,因而破坏了草原生态环境。这些产业政策包括支持在草原牧区进行垦殖,推广种植业;发展第二产业,特别是重化工业、高载能等工业;将草原作为畜牧业基地,不顾及载畜能力有限等等因素。

  ■考核牧区领导干部再也不能单纯以国民生产总值的增长作为唯一的重要指标,而应引入可持续发展的指标体系,所使用的指标,除了经济、社会方面的以外,资源潜力及其利用率也应是重要的考核指标。

  ■在现代社会条件下,完全能够创造现代化的游牧劳动和游牧生活。要在保留并继承游牧轮放制的基础上,改造并使游牧劳动与生活的物质条件现代化,既要用现代科学技术手段改造劳动与生活的全部物质条件,也要建立现代化的经济管理制度、法治制度和组织制度,以先进的理念实现草原生态经济系统的可持续发展。


  政策偏差及其成因

  长期以来,由于我国对草原牧区存在着认识上的误区,导致相关的产业政策出现了偏差,因而破坏了草原生态环境。这些产业政策包括支持在草原牧区进行垦殖,推广种植业;发展第二产业,特别是重化工业、高载能等工业;将草原作为畜牧业基地,不顾及载畜能力有限等等因素。

  在笔者看来,制定这些产业政策的原因主要在于草原开发的外在成本没有内在化、政府官员有利益最大化的诉求、在对地方官员考核指标的制定中过分强调经济发展指标等。

  目前,在草原上进行各种开发的利益主体并没有承担由其经济行为导致的“外部性”所发生的成本,所增加的社会成本就只能由其他利益主体承担,前者因此成为后者的剥削者和掠夺者。不同利益主体的社会成本博弈导致人与人之间的矛盾,最终凸现在人与自然关系的恶化上。不从社会角度来考虑成本利用的合理性及其效率状况,而仅从本利益主体的成本-收益最大化的角度,不惜支付远远大于实际效益的总量成本和代价,进而在“寻租”条件下使之成为获得更多不法收入的源泉,笔者称之为“负外部性的转嫁”,实质上是对大众的利益掠夺。应该说,不同利益主体的博弈,对草原生态系统造成了极大的破坏。

  内蒙古牧区是典型的干旱、半干旱气候,是极为脆弱的草原生态系统,发展粗放型的工业极易造成生态环境的不可逆。但在现行的行政管理体制下,在地区发展竞争日趋激烈的环境中,背负着地区经济发展重任的地方政府,往往会对辖区内企业的环境污染问题睁一只眼闭一只眼,并不认真履行环保监督职能。特别是对那些污染严重但却支撑着当地国计民生、劳动就业、地方财政收入、工业化发展的企业,地方政府往往不能依法做出责令其停业整改或关闭的决定。相反,当这些企业出了环境风险,陷入环境困境时,地方政府往往还会利用自身的影响力,动用各种手段为其开脱、掩饰、淡化,甚至干预环境执法。

  一般来说,经济效应迅速、直接,更容易被感知,生态环境效应缓慢、间接,要经过一个较长时期才能显现出来。很多生态环境问题都是长期累积的结果,很难说是哪一项经济活动使然。如果将资源开发的经济效应看作是现在物品,将环境效应看作是未来物品,那么,由于人们想像力有限、对未来考虑不完善或者由于意志上的缺陷,还可能因为害怕人生短促无常等缘故,通常都习惯于低估未来需要和未来物品,更看重当前需要和现在物品,这也导致了对生态环境建设和经济增长效用评价的差异。

  解决之道

  对牧区官员考察的标准要多元化  我国牧区的区域特征是既涉及到地理空间、生态环境和自然资源等客观物质因素,也涉及个人、族群及政策选择等主观性因素,因而需要从广义交叉视角出发进行考察。既要从发展经济学的视角考察对牧区发展的贡献,考虑到牧区的民族特色,还要从民族经济学的“民族”视角、从经济人类学的视角,考察牧区领导干部对牧区发展的贡献。要从主要运用国民生产总值(GNP)衡量的、单纯强调经济发展的传统发展观,扩展至注重综合性人类发展指数(HDI)的、全面的新发展观。这样的标准,符合谋求人与自然关系和谐、以人为本的新发展观的价值判定。考核牧区领导干部再也不能单纯以国民生产总值的增长作为唯一的重要指标,而应引入可持续发展的指标体系,所使用的指标,除了经济、社会方面的以外,资源潜力及其利用率也应是重要的考核指标。

  实现草原生态环境成本的内在化  联合国统计署在1993年发布的“环境与经济综合核算体系”中,把环境成本界定为:因自然资源数量消耗和质量减退而造成的经济损失;环保方面的实际支出,即为了防止环境污染而发生的各种费用和为了改善环境、恢复自然资源的数量或质量而发生的各种支出上。对于在草原牧区从事开矿等暴利行业的企业,应征收合理的费用。实现草原生态环境保护的制度安排,要害是保证强势集团使用草原的内在成本难以外在化。

  选择保护草原生态环境的产业政策  可以借鉴国外重视草原牧区生态功能的做法。美国西部的亚利桑那州降雨量不足 200毫米的荒漠,都是保持着一种自然状态,野生动物得以与人和谐相处。同时,根据美国的实际和国际贸易的需要,耕作面积可以随时恢复种植,但前提是看对环境影响如何。

  对于内蒙古牧区来说,首先应摈弃滥垦草原的产业政策,以及不恰当的草原工业政策。要在环评的基础上慎重发展第二产业,发展壮大特色优势产业,以传统产业的升级为核心,变资源优势为产业优势,大力推进清洁生产,延长产业链,压缩淘汰落后产能,进一步强化能源重化工基地的地位,朝高效、低污染的绿色能源重化工基地方向发展。在项目建设管理方面,严格新建项目准入制度,把环境保护指标作为评审的限制条件。今后要对新建项目不符合环保要求的,一律不予审批。内蒙古应以煤炭、电力、化工、冶金、建材等行业为突破口,开展以节能降耗、减污增效为目标的清洁生产,创建一批国家级清洁生产示范企业。在全区重点工业园区和大型产业基地,以煤矸石、粉煤灰、废渣、废气、废水等综合利用为重点,推动煤矸石发电、粉煤灰提取氧化铝、中水回用,建设一批循环经济示范园区。对采矿破坏了的土地要采取平整、削坡、填筑底土和铺覆表土等措施,使土地恢复;要合理选择露天矿外排土场,对内排土场实行边剥离、边开采、边复田、边种植;对最终采坑可因地制宜,复土造地;对采场边坡、排土场帮坡应及时种植生长快覆盖能力强的草本植物。要尽量发展洁净工业,风力应该是一个比采矿或其他的高污染工业更好的选择。

  其次,应摈弃发展头数畜牧业的产业政策。中国科学院院士张新时说:“根据我们的计算,内蒙古草原近50年畜牧业的总产值,比不上它因为自然灾害和草地退化造成的生态破坏的价值,它们二者的比是1∶1.42。据统计,目前内蒙古草原年均退化167万公顷,生态系统服务价值损失32亿元,若按30年计,其生态系统服务损失为内蒙古草原畜牧业50年总产值的142%,也就是说,每产生1万元畜牧业产值,就要付出1.42万元的生态代价,如果再加上草原投入,这个数字就上升到1.68万元。目前,草原灾害年均损失279.14万元,草原畜牧业生产的成本不断提高,生态代价是50年草原畜牧业产值的1.4倍。如果按联合国环境规划署全球荒漠化损失评估标准计算,仅1986年至2000年间,内蒙古草原沙化带来的直接和间接经济损失就是草原畜牧业50年产值的1.3倍。

  最后,应与时俱进发展现代游牧业。在现代社会条件下,完全能够创造现代化的游牧劳动和游牧生活。要在保留并继承游牧轮放制的基础上,改造并使游牧劳动与生活的物质条件现代化。既使其硬件现代化,用现代科学技术手段改造游牧劳动与生活的全部物质条件,也使其软件现代化,即建立现代化的经济管理制度、法治制度和组织制度,以先进的理念实现草原生态经济系统的可持续发展。

(责编:汪东亚)
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