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西部大开发与民族利益关系的和谐构建

孙雅莉

2010年07月23日14:09  来源:中国民族报

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  中央民族大学经济学院教授王文长,是中国为数不多的立足民族研究经济问题的学者之一。从上世纪80年代起,他就开始尝试用民族的视角、发展的观点来阐释经济现象,《民族视角的经济研究》、《开发经济学》等一批专著,表明他对中国少数民族和民族地区的经济发展问题有着独到看法和解决途径。

  在他看来,只有融汇经济学与民族学的理论,才能分析和解决中国少数民族在发展中面临的问题,才能真正推动少数民族和民族地区的发展。中国统一多民族国家的基本国情,民族差异和民族个体利益的存在,要求民族地区的发展必须与民族关系的和谐构建结合起来。

  近日,刚完成国家社科基金项目“西部资源开发与民族利益关系的和谐构建研究”的王文长接受了本报记者的专访。

  资源开发利益实现及分配与资源地

  居民生存利益攸关

  在新的历史条件下加大西部开发的力度,对开发的行为、规模、质量、整体结构的协调性都会提出新的要求。对自然资源的开发利用是增进社会财富的基本形式,西部大开发也是这样,需要形成现实利益来支持开发行动的持续推进,需要获得利益来改善民生。

  记者:作为今年我国财税体制改革的重点,资源税改革已于6月1日率先在新疆启动。将资源潜力转变为经济实力,以加快少数民族和民族地区经济社会的发展,是新疆进行油气资源税改革的出发点和宗旨。您怎样看待资源在人类生存与发展中的重要作用?

  王文长:人类的生存需要依托资源、环境,因此资源的稀缺性与人口增长之间的矛盾作为一个古老的话题也长期为人们所关注。资源问题的严重性,一方面在于我们对资源稀缺的基本判断,另一方面在于其分配问题直接影响到相关人群的生存状态。如果相关人群,也就是资源地居民分享不到资源开发带来的利益,那就与传统的“一方水土养一方人”的理念相悖,就会导致矛盾和冲突。

  资源开发利益实现及分配与资源地居民生存利益的关系,事实上是利益分配的核心问题。因为无论从哪个角度看,资源地居民与当地资源的利益关系都是最直接的。因此,资源地居民对当地资源开发利益也必然是最关注,并相应地形成资源利益预期,形成与资源利益预期相关的生存发展目标,进而提出具体的资源利益诉求。

  记者:我国的西部大开发已经进行了10年,您怎样评价这10年对西部地区的资源开发以及由此形成的资源利益关系?

  王文长:一方面,西部总体上是我国经济社会发展水平相对滞后的地区,无论是地区经济总量,还是人均水平都较低。这一现状造成西部地区居民对当地资源利益关系的强烈期望,他们希望利用当地的资源有效地改善经济社会落后的处境。另一方面,西部地区也是生态环境较为脆弱的地区,对资源可持续利用形成严格的约束条件。这种约束条件本质上也是生存在这一环境中的居民可持续生存发展的要求。这样,在西部地区资源开发利益关系上便存在一个富有“民族-地域”特色的背景:民族关系、经济发展和生态环境成为支撑与约束资源利益关系的三角架。

  在这种特色背景下进行西部大开发,从一开始就面临着诸如开发什么、如何开发的问题。这些看似简单的问题,实则蕴含着对西部开发复杂性、特殊性的忧虑,而其中的内核便是资源利益问题。

  西部大开发战略提出和实施10年来,以能源为重点的资源开发已取得显著成效,内蒙古自治区的能源生产和经济增长就是一个最具典型性的例子。内蒙古自治区2000年的原煤产量为7247.29万吨,2009年的原煤产量达到6亿吨;地区生产总值从2000年的1400亿元增长到2009年的9725.8亿元,增长6.9倍。西部开发的整体业绩虽然没有内蒙古自治区突出,但从内蒙古自治区能源生产和经济增长的成效也能感受到西部大开发战略在推动西部资源开发及地区经济发展方面的影响。

  对西部资源开发绩效的总体评价是一种基本尺度,此外,还有不同视角的评价尺度。西部资源利益涉及的关系,就是评价西部资源开发的不同视角,不同视角反映不同角度的利益诉求。

  资源利益关系有可能转化为民族利益关系

  重视西部资源开发内含的民族利益关系,并不是要强化西部资源开发过程的民族因素,而是强调在西部资源开发中要看到存在的资源利益关系转化为民族利益关系的条件。

  记者:您觉得西部资源开发中存在哪些值得反思的教训?

  王文长:总体来说,就是未能协调资源利益与当地居民生存发展需要的关系。也就是说,在西部资源利益与当地居民可持续生存发展的关系上存在问题,主要表现为资源利益的实现与当地居民的生存发展存在距离,资源开发项目的利益与当地居民的利益形成二元结构;资源开发对当地居民生存发展的环境造成不良影响,而且迄今的资源开发项目都未能做到对生态环境的改动与修复的自我平衡;资源开发的项目利益挤占了当地居民的生存发展利益,其利益损失的补偿难以适应生存发展的需要。

  记者:资源利益关系在任何一个资源开发地区都存在,但因为是西部民族地区的资源开发,所以就特别引人关注吗?

  王文长:我们是在中国西部地区这一具体区间来探讨资源地居民与当地资源开发的利益关系的。中国西部是一个多民族杂居的地区,资源地居民的多民族结构决定了该地区资源开发所呈现的利益关系会影响到具体民族的生存发展。因此,民族地区的资源开发所呈现的利益关系就不是单纯的资源利益关系,而是包含具体民族生存与发展的利益关系。也就是说,资源利益关系同时又表现为民族利益关系。

  资源利益关系转化为民族利益关系是有条件的,其中包括资源地民族因素的事实存在,拥有民族成分背景的人群在资源利益实现与分配过程中处于不同的方面并存在利益差异,当这些基本条件具备时,资源利益关系就有可能转化为民族利益关系,使资源利益表现为具体族群的生存资源的利益。而且在一定时期,民族利益关系还可能主导着资源利益关系。

  记者:能否在西部资源开发利益实现与分配过程中做到去“民族化”?

  王文长:闭着眼睛不看存在的事实,不等于事实不存在。忽视民族利益关系不仅无助于协调西部资源开发中的利益关系,而且将更加突出西部资源开发中的民族利益关系问题。一个存在多民族内涵的区域,无论采取怎样简化的空间概念表述方式都不可能丧失其多民族内涵。西部资源对西部各民族生存发展的影响,决定了无论如何表述西部资源利益关系,都脱不开与当地居民的关系。

  要看到同其他地区相比,西部的资源开发的确面临比较突出的民族利益关系问题。

  西部多民族的复杂性、发展不平衡的复杂性、国有资源权益结构的复杂性,再加上西部经济社会发展总体上相对滞后,资源开发对外部资金、技术的依赖,便形成了西部比较复杂的资源利益关系,并转化为比较突出的民族利益关系。

  记者:您能具体分析一下在西部资源开发中形成的资源利益关系吗?

  王文长:“资源—利益”结构就是指资源环境和与该资源环境直接相关的人的利益之间所形成的依存关系。其中,水能资源、矿产资源、生态资源是西部资源开发中有典型意义的三类“资源—利益”结构。

  比如,我们要开发水能资源,就要筑坝蓄水。在此过程中,会出现库区淹没、移民搬迁等问题,产生水电利益及其分配、库区淹没的损失及对生态环境的影响、库区移民家园重建与生存发展等需要协调的环节,这就形成水能资源开发所特有的“资源—利益”结构。同样,矿产资源的开发地会形成矿区、矿业及从事矿业、生存于矿区周围的人群,产生矿产资源开发获得的资源品利益及其分配以及开发过程对生态环境的影响,这些就共同构成了具有矿产资源开发特点的“资源—利益”结构。生态资源的“资源—利益”结构主要是从森林、草地、生态保护区等方面出发,是与生态资源开发与保护相关的。应该说,水能资源开发、矿产资源开发、生态资源开发与保护是西部资源开发中3个最主要的方面,也是协调民族利益关系的3个主要资源开发领域。

  记者:在现实的资源开发过程中,“资源—利益”结构中不同利益主体权益的实现存在怎样的差异?

  王文长:自然资源的国家所有否定了属地经济对自然资源属地化要求,但不能因此就忽视资源地居民与当地自然资源的自然关系。全体国民对国有自然资源都拥有利益分享权,资源地居民凭借其对自然资源的自然依赖形成的资源使用权,确立了其在利益分享中的优先地位。这一权益秩序在西部资源开发中实践并形成的法理,表现为西部地区居民对当地自然资源保护与开发利用的动议权和对当地生态环境的维护权,自然资源开发利用对当地居民直接物质利益的保障权,西部地区自然资源利益实现的基本保全权。

  当然这是法理的要求,在现实的资源开发权益实现过程中,“资源—利益”结构中不同利益主体权益的实现还是存在差异的,表现为在资源开发利益实现及分配过程中,企业和资源地居民处于不平等的地位,拥有不同的权益。

  当资源开发中的权益分化出强势和弱势的差异之后,强势权益对弱势权益的挤压便成为可能。由于自然资源是国有资源,资源开发由国有企业主导,国有企业对自然资源的开发权就被规范为制度性安排。这种状态愈发加剧了“资源—利益”结构中的利益失衡,导致资源地居民优先受惠权益趋于虚化。

  尊重资源地居民的主体地位

  西部资源开发利益共享和谐理念的实践,要求在具体的资源开发过程中树立以当地居民为主体的资源开发观,形成以资源环境可持续为基础的开发约束和以保护、传承民族文化为目标的开发约束,争取各利益主体之间实现利益均衡的最大化。

  记者:西部比较复杂的资源利益关系和比较突出的民族利益关系之间有无相容的可能?

  王文长:当然有。和谐的资源开发有利于建构和谐的民族利益关系,和谐的民族利益关系也会促进资源开发。因此,西部资源的和谐开发与民族利益关系的和谐建构应该是互动的。

  在我们看来,如果用合作制的权益结构来改变单一利益主体的利益垄断行为,把相关利益构造为一个新的利益整体,从而使权益竞争相容于新的利益整体之中,也就可以构建出共同的权益基础。利益共享是利益竞争的理性选择。

  记者:您认为在具体的资源开发过程中要怎样去实践利益共享和谐理念?

  王文长:西部资源开发过程的不和谐问题都源于对当地居民主体地位的忽视。

  无论从何种角度看,当地居民在资源开发中的利益都是最根本的,西部资源开发必须从西部地区各民族生存发展的根本利益出发。而以西部地区各民族生存发展利益为出发点和归宿的资源开发行为方式和利益实现方式,也必然要求克服资源开发中的单纯经济主义,坚持资源环境开发的可持续,把资源开发的行为方式和利益实现方式约束在民族文化资源得以传续的限度内,并使民族文化既作为资源开发的资源客体发挥效益,又作为利益主体分享利益。实现资源开发利益主体之间的利益最大化,最主要的就是要协调政府、企业、资源地居民三者之间的关系,寻找一种有助于利益主体之间激励相容的机制。

  记者:如果树立了资源利益共享和谐的理念并在实践中予以贯彻,是否就为民族利益关系的和谐建构打下了基础?

  王文长:是的。西部资源开发中民族利益关系的和谐建构总体上是以资源利益共享和谐为基础的。西部资源开发中民族利益关系和谐的具体内涵概括地说,就是资源开发的利益实现与当地各民族生存发展的利益相一致,各利益主体的利益实现形成均衡的结构:一方面从可持续发展的角度,体现眼前利益与长远利益的协调、经济利益与生态利益、文化利益的协调,体现各利益形式利益实现的和谐;一方面从公平要求的角度,体现各利益主体之间利益分配的和谐。

  在西部资源开发中,保护与落实民族自治地方资源地居民所具有的权益,是民族利益关系和谐的基本保障。

  西部资源开发中民族利益关系和谐,是指在西部资源开发过程中资源利益关系转化为民族利益关系之后,资源利益的实现及分配与资源地居民生存发展需要的协调融洽。反映这一和谐要求应贯彻两条原则:利益分享资源地居民优先原则,向生存发展质量水平相对低居民倾斜原则。

  当地居民优先原则衍生于资源地居民在资源开发利益中优先受惠权,根源于资源地居民与当地自然资源的自然关系。向生存发展质量水平相对低居民倾斜原则,是指资源开发的利益实现及分配向经济社会发展相对滞后、居民生存发展质量状况相对差的方面倾斜,促进国民生存发展质量状况的相对均衡。也可称为均衡原则。

  以西部地区各民族生存发展的根本利益为基础形成的具有内在约束的利益安排秩序,既有其自在规律性,又难以自发形成,必须通过制度的安排来保障。通过利益分配次序、结构、制度的规范,提供一套制度保障,这是民族利益关系和谐建构的内源性机制建设。

(责编:汪东亚)
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