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“十二五”时期民族地区公共产品治理的重点

樊继达

2010年06月07日16:36  来源:学习时报

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  “十二五”时期,民族地区群众快速增长的公共需求与公共产品供给总量不足、结构失衡之间的矛盾将是影响民族地区发展稳定的重要因素之一。国际经验表明,一个国家如果民族地区公共产品供给长期处于短缺状态,与其他地区的公共服务水平差距持续拉大,必将会对民族团结与稳定带来严重的负面影响。因此,从保障边疆稳定、维护国家安全与民族团结的战略高度出发,推动公共资源优先向民族地区配置,优化民族地区公共产品治理结构,既非常紧迫,也非常必要。

  “十二五”时期中央政府应承担更多的民族地区公共产品事权责任。长期以来,中央与民族地区政府提供公共产品的事权责任混淆不清,中央政府在义务教育、基本医疗卫生和社会保障等领域责任下沉过多,民族地区政府承担许多本属于中央政府的特殊性事权责任,如边疆安全防护、反“三股势力”、民族文化保护等。根据公共经济原理,应按公共产品的层次性和受益范围划分各级政府的事权责任。全国性公共产品由中央政府来提供,受益范围局限于民族地区的区域性公共产品由民族地区政府负责提供,介于两者之间、具有明显外部性的公共产品,分清主次责任,由中央、民族地区政府和其他地方政府共同提供。具体而言,中央政府应承担国防安全、外交与国际事务、义务教育、重要科学研究、全国性公检法司、制定财政货币政策等职能。民族地区政府应承担辖区内治安、消防、供水、垃圾处理、城市建设与维护等地方性公共产品。对于跨流域的大江大河治理、跨省区的交通设施等公共产品应由中央政府承担为主,民族地区和其他地方政府为辅。鉴于民族地区在宗教信仰、风俗习惯和民族文化等方面巨大的差异性及对维护国家统一稳定的重要性,中央政府在边疆防护、宗教事务、民族文化保护、社会保障、基础教育、基本医疗卫生、环境保护、荒漠化治理等公共产品的提供方面应承担绝大部分支出责任,民族地区政府发挥辅助职能。

  构建财力与事权相匹配的税收体系,增强民族地区提供公共产品的自生能力。地方税收制度改革的滞后造成民族地区政府财力与事权不相匹配。“十二五”时期需对税收做出有利于民族自治地方财政收入的调整,构建财力与事权相匹配的税收体系,增强民族地区提供公共产品的自生能力。首先,大力培植民族地区财源。对民族地区应实行与东部有别的税收体制,合理调整中央税、共享税和地方税,加大民族地区分成比例。增值税分成可改为中央分享50%,民族地区分享50%,这样的调整对中央财政在民族自治地方征收的税额影响不大,而可以大幅增加民族自治地方的财政收入。允许民族地区开征与当地经济发展密切相关,对国家宏观经济影响不大的地方税种,保证民族地区基层政府有稳定的收入来源用于公共产品的提供。对注册在外而企业生产地在民族地区的企业所上缴的税收除国家统一分税制规定的以外,在民族地区征收的税收应作为基层政府财政收入;对参与投资或生产公共产品的企业实行减税、让利政策,拓宽公共产品资金来源渠道。其次,抓紧建立横向税收分配谈判沟通机制。民族地区税源转移和税收流失造成其资源优势难以转化为经济优势和财政优势。新一轮税制改革应注重公平公正,考虑税源与税收收入的对应性。在中央政府指导下,建立民族地区与其他地区的横向税收谈判沟通机制,减少民族地区税收流失,增加民族地区财政收入,增强其提供公共产品能力。再次,抓紧推进资源税与环境税改革。调研发现,民族地区干部群众认为民族地区承担了发达地区经济发展的成本,“产品高价、资源低价、环境无价”是造成民族地区贫困落后的原因。他们呼吁应抓紧推进资源税与环境税改革,扩大资源税征收范围,改革征税方式,提高资源税税负。对于改革后增加的财政收入应留给资源所在民族地区政府,主要用于环境保护和提供公共产品,缩小民族地区与经济发达地区的公共服务差距。

  提高财政转移支付绩效,夯实民族地区公共产品治理的财力基础。在较长时间内,民族地区不但离不开中央政府的支持,而且需要中央政府的特殊照顾。“十二五”时期完善财政转移支付体系从以下三方面入手:一是减免民族地区转移支付的资金配套要求,规范民族地区省级以下转移支付。在中央财力已较为充足情况下,对地方财政自给率低于30%的民族地区应免除专项转移支付的资金配套要求。督促省市级政府切实担负起调节省以下财力差距的职责,做实自治县(乡)财政,形成合理的财力布局,为民族地区改善公共产品供给提供基本财力保障。二是建立绩效评价体系,提高转移支付效果。对专项转移支付资金定期进行绩效评估,一旦发现违规违法行为,中央政府应依照有关规定扣减以后年度的专项转移支付资金,并对相关官员问责。一般性转移支付由于难以单独进行绩效评价,可以对接受转移支付的民族地区政府提供的公共产品进行公共支出的绩效评价考核,并将评价结果作为评价地方政府和相关部门政绩的重要依据。三是探索推行有条件现金转移支付。有条件现金转移支付能够很好地瞄准贫困家庭,帮助家庭摆脱贫困世代相传的恶性循环,是解决不平等问题的有效途径。目前,世界上20多个发展中国家以及包括美国在内的若干发达国家都实行了这一计划。随着扶贫开发的进一步深入,我国剩余贫困人口越来越集中分布在少数民族贫困地区。“十二五”时期可在民族地区积极推进有条件现金转移支付,减少当前和未来的贫困。具体做法是:(1)确定目标人群,选择合格的受益者。就目前来说,有条件现金转移支付的对象应是民族地区尚未解决温饱问题的贫困人口。(2)确定适当的转移支付条件和转移金额。(3)设计进入和退出规则,避免在项目的目标人群中造成混乱并控制滥用权力的现象。(4)建立必要的配套措施,政府应增加服务可及性和覆盖面,改善服务质量。

  按照先基础后发展原则确定民族地区公共产品供给的优先顺序。民族地区公共产品可分为基础型公共产品和发展型公共产品两类,前者是保障民族群众基本的生存需求,后者侧重于满足民族群众更高层次的发展需求。由于民族地区政府财力有限,应将有限的资金更多地投入到成本效益最高、受益面最广的领域。提供公共产品应充分体现民族地区群众的需求偏好,“十二五”时期应从维护民族地区团结与稳定的战略高度出发,按照先基础后发展的原则严格确定民族地区公共产品供给的优先顺序。建议民族地区公共产品供给顺序依次是:(1)目前情势下优先解决基本医疗卫生、义务教育、基础道路设施、日常安全饮水、养老保障和最低生活保障等群众亟需公共产品的供给问题,并力争对所有民族群众实现全覆盖。(2)随着民族地区经济的发展,可以进一步提高发展型公共产品的供给水平,主要包括农牧业科技推广、民族文化、环境保护、职业教育、技术培训、就业服务等公共产品的供给问题。(3)在保障民族群众生存权与发展权的基础上,满足民族群众更高层次的生活要求,包括广播电视娱乐、通信网络、休闲娱乐、体育设施等。

  建立“群众表达需求→政府民主决策→多方共同监督”的公共产品治理新框架。着力培育民族地区群众参与公共产品决策的能力,实现公共产品供给由以往的“政府凭偏好决策→群众被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型程序,转变为“群众表达需求→政府根据需求民主决策→多方有效监督”的“自下而上”的需求主导型程序。在民族地区基层组织中设立群众对公共产品的需求表达和传导机制,使群众的需求意愿得以客观反映,完善农村公共产品需求信息的有效表达机制。政府相关部门应深入一线基层,把群众对公共产品的需求意愿及时、准确无误地传递给政府部门,为各级政府合理地提供公共产品提供决策依据,减少随意性和无序性。政府拟提供的公共产品应通过各种形式及时向群众公布,倾听各方意见。此外,强化群众及社会各界对政府提供公共产品的监督,提高公共财政资金使用的透明度,严格约束民族地区政府的公共支出行为,完善公共产品投资效益评价制度,不断提高民族地区公共产品供给绩效。

(责编:常雪梅)
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