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规范公务员制度与少数民族干部队伍建设

孙懿

2010年05月28日10:12  来源:《中国民族报》

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  从《国家公务员暂行条例》到《中华人民共和国公务员法》,我国干部队伍建设逐步走上了法制化的轨道,但由于缺乏与《中华人民共和国民族区域自治法》在干部任用方面的有效衔接,少数民族报考公务员的门槛被无形抬高。笔者通过对云南省丽江市的调查发现,《中华人民共和国公务员法》的实施有助于提高我国干部队伍的整体素质,但具体到少数民族干部队伍建设方面还需灵活变通。

  公务员制度对少数民族干部队伍建设的影响

  《国家公务员暂行条例》是于1993年4月24日发布,同年10月1日开始实施的。其中第四章“录用”第十三条涉及民族自治地方公务员录用的规定:“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员,采取公开考试、严格考核的办法,按照德才兼备的标准择优录用。民族自治地方人民政府和各级人民政府民政事务部门录用国家公务员时,对少数民族报考者应当予以照顾。”《国家公务员暂行条例》对民族自治地方的国家机关在公务员录用方面作出了特别的规定,但对非民族自治地方的多民族省份的公务员录用则没有作出具体规定。

  《国家公务员暂行条例》在实施10余年之后,经过修改于2005年4月27日以《中华人民共和国公务员法》的名称颁布,自2006年1月1日开始实施。《中华人民共和国公务员法》第四章“录用”第二十一条基本沿用了《国家公务员暂行条例》的上述规定:“录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。民族自治地方依照前款规定录用公务员时,按照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。”

  我国对公务员制度的规范,直接影响了少数民族干部队伍建设,这主要表现在两个方面。一是无形中抬高了少数民族进入干部队伍的门槛。“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的规定看似公正,但于少数民族报考者而言,这一起点即有失公平。尽管《中华人民共和国公务员法》有明确的“照顾”的规定,但对于如何“照顾”,“照顾”的标准和标准制定的机构等,却没有作出进一步的规定。二是《中华人民共和国公务员法》的录用规定和《中华人民共和国民族区域自治法》以及《国务院实施﹤中华人民共和国民族区域自治法﹥若干规定》在干部任用方面缺乏有效衔接,不利于少数民族干部队伍的发展。

  《中华人民共和国民族区域自治法》第十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。”第十七条规定:“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员,要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”第十八条规定:“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中,要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”第二十二条规定:“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要,采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人,充分发挥他们的作用,并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。”第七十条规定:“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”

  这些规定体现了我国对少数民族干部队伍建设所采取的特殊政策,不仅贴近我国民族地区的现实,也为少数民族干部队伍建设提供了法律保障。但是,《中华人民共和国公务员法》对民族地区公务员的招录缺乏明确的规定,在一定程度上弱化了《中华人民共和国民族区域自治法》相关规定的实施力度,进而影响了少数民族干部队伍的发展壮大。

  少数民族干部队伍建设的重点应该放到提高素质方面

  为了了解《中华人民共和国公务员法》在具体实施过程中对少数民族干部队伍的影响,笔者对云南省丽江市部分干部进行了问卷调查。共发放问卷160份,收回问卷150份,问卷有效率100%(见右表)。

  通过调查可以看出,被调查者对《中华人民共和国公务员法》的认识大体上可以反映出如下几个问题。

  《中华人民共和国公务员法》的实施有助于提高我国干部队伍的素质,这一点得到了多数被调查者的赞同,但是否有助于少数民族干部队伍建设则没有得到广泛认同。调查结果显示,75%的被调查者认为《中华人民共和国公务员法》的实施有助于提高干部队伍素质,53.3%的人认为《中华人民共和国公务员法》的实施提高了干部素质,这说明公务员制度十几年来的实践已经取得了一定效果。但是,对于少数民族干部队伍建设而言,虽然有56%的被调查者对《中华人民共和国公务员法》的实施有助于少数民族干部队伍建设持肯定态度,但持怀疑和否定态度的被调查者也占到了42.7%。后者持这一态度的主要原因是认识到了少数民族和汉族在整体素质方面还存在一定差距,尽管《中华人民共和国公务员法》对少数民族报考者作出了“照顾”的规定,但少数民族报考者并不一定在竞争中处于优势地位,其结果自然会影响到少数民族干部队伍的壮大。

  在公务员制度下加强少数民族干部的培养和使用符合少数民族地区发展的实际,也得到了多数被调查者的认同。被调查者普遍认为,《中华人民共和国公务员法》在具体实施过程中,应该对少数民族报考者予以适当照顾。调查结果显示,有84%的被调查者认为,应该对少数民族报考者予以适当照顾。有23.3%的被调查者认为对少数民族报考者已经“给予了充分照顾”,有66.7%的被调查者认为对少数民族报考者“给予了适当照顾”。但是公务员招录实行“凡进必考”、事业单位聘用工作人员实行面向社会公开招聘,还是抬高了少数民族进入国家行政机关、事业单位的门槛,制约了少数民族干部队伍的壮大。以云南省昭通市为例,当地有少数民族人口为54.24万,占昭通市总人口的10.1%。自2002年昭通市实行招录公务员和事业单位人员以来,截至2006年,全市共招录公务员1399人,其中少数民族64人,仅占录用总人数的4.6%;招录事业单位工作人员4039人,其中少数民族275人,占招录总人数的6.8%。

  多数被调查者认为,尽管《中华人民共和国公务员法》提供了一个相对公平的竞争环境,但也存在缺乏与《中华人民共和国民族区域自治法》相关条文有效衔接的问题。对于《中华人民共和国公务员法》的实施,有59.3%的被调查者认为营造了一个“公平”的竞争环境,甚至有18%的人认为“很公平”,这是因为《中华人民共和国公务员法》实施后,云南省对少数民族报考者采取了一些照顾政策,这些政策得到了多数被调查者的认同。不过,还有42.6%的被调查者认为二者还存在一定冲突,一方面希望“变通执行”,加大对少数民族报考者的照顾力度;另一方面还是希望法律有明确的规定。

  多数被调查者认为,现有的少数民族干部数量已经基本适应经济社会发展的需要,少数民族干部队伍建设重点应该放在提高整体素质方面。少数民族干部队伍的数量和人口比例大体相当,一直是我国少数民族干部队伍建设追求的目标,云南省也不例外。据笔者从丽江市有关部门得到的统计数据显示,2007年丽江市少数民族干部队伍数量已经占到全市干部总数的56.1%;2008年丽江市干部总数有所下降,少数民族干部总数却有所增加,占全市干部总数的57.1%。虽然丽江市少数民族干部比例和少数民族人口比例还略有差距(2008年丽江市少数民族人口占全市总人口的58.1%),但也达到了大体相当的水平。对于目前丽江市少数民族干部的数量,有65.3%的被调查者认为已经和经济社会发展需要相适应(认为过多或过少的人数大体相当,分别为16.7%和15.3%)。在这63.5%的被调查者中,有42.8%的被调查者认为现有的少数民族干部队伍素质已经适应当地经济社会发展的需要,而51%的被调查者认为“偏低,有待提高”,6.2%的被调查者则认为“不适应,亟须提高”。可见,多数被调查者认为,少数民族干部队伍建设的重点应该放到提高整体素质方面,以适应经济社会发展的需要。

  总之,《中华人民共和国公务员法》的实施对我国少数民族干部队伍建设带来了一定影响,“入口难”是一个突出问题。这一问题的解决需要各地区、各部门,尤其是民族自治地方在《中华人民共和国公务员法》的实施过程中将“适当照顾”具体化。与此同时,提高少数民族干部队伍的整体素质也是一个突出的问题。此问题的解决,一方面需要加大培养少数民族干部的力度,另一方面则需要加大对教育尤其是基础教育的投入力度,提高少数民族人口的整体素质,这也是彻底解决这一问题的根本办法。

(责任编辑:常雪梅)
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