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各族商人之多,为天下一大奇观

从清代新疆政区变革与城市发展看新疆建省的重大意义

黄达远

2010年05月07日11:15  来源:中国民族报

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  1820年龚自珍在《西域置行省议》中首次提出新疆建省问题,1884年清政府颁发上谕,任命刘锦棠为新疆巡抚,标志着新疆省正式建立。从多元政区到一体化行省政区的转变,不仅打破了民族隔离制度,实现了区域市场的真正统一,促进了城市的发展和全区城市体系的建立,还标志着清朝政府边疆治理政策的重大调整。同时,通过建省,边疆异质性(以族群划分的社会空间,如汉城、满城、回城)的社会开始导向同质性社会,多元化的城市改变为国家治理下的城市,新的城市和城市体系又成为巩固区域空间联系的纽带,使南北疆最终连为一体,巩固了建省后的新政区,形成了一种互动的格局。

  清乾嘉时期将新疆划为多元政区

  乾隆中期统一西域后,从地理空间上视西域为单独的地理单元,以嘉峪关作为西域东段起点,“嘉峪关本隶肃州,因为西域新疆门户,故首纪关外驻员,以箸我国家控驭边陲之义”,西段则至中亚的“吹、塔拉斯,俱连砂碛,通藩属右哈萨克界”。为了便于对西域进行管理,清廷也对其进行了行政区划的分割。在官方修订的《皇舆西域图志》中,将西域分为4个行政区,即四路:“首记安西南北路,次记天山南北路”。安西南路东界嘉峪关,置安西州,辖敦煌、玉门两县。安西北路为哈密、镇西府、迪化府;天山南路为辟展、哈喇沙尔、和阗、喀什噶尔等“南八城”;天山北路为库尔喀喇乌苏、伊犁、塔城等地区。

  这4个行政区实行的行政制度也各不相同,安西南路设置安西州、辖玉门、敦煌县,为州县制;安西北路为复合式政区,既有乌鲁木齐都统所辖的军府制,亦有迪化州、镇西府的州县制;天山北路为伊犁将军直辖的军府制、;天山南路自辟展至喀什噶尔实行伯克制。清廷虽以伊犁将军为“总统”新疆事务的最高军政首领,但实际上伊犁将军权限有限,一是不能治理安西南路,安西州属于甘肃省辖境;二是乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣受其“节制”的程度也是极为有限的;三是甘肃的行政区不仅领有安西州,还远辖至迪化州,与伊犁将军的辖区交错,这明显表现出清廷使伊犁将军事权不宜过大的原则。安西北路实行的行政制度是“双轨制”,既有州县制,也有军府制,这种混合色彩,反映了这一地区处于边疆与内地的过渡地带。

  行政区划作为地方政治制度的一部分,其创设和变迁,首先要服从于政治目的和政治需要。清廷将新疆划分为4个政区,一方面体现了乾隆时期对新疆地域认识的不足,“其疆圉之阔远,几与中土埒”, 伊犁将军统辖地域过于辽阔,牧区、农区环境迥异,将新疆一分为四,实际上相当于4个省份,正如时人评价伊犁将军、喀什噶尔参赞大臣、乌鲁木齐都统、塔尔巴哈台参赞大臣之间的关系为“犹内地督抚分省而治”;另一方面,这种行政区划也体现了清廷对新疆的政区划分,主要是出自满族统治者自身利益的考虑,使中国东北、蒙古、西藏、新疆形成藩部,以制约内地汉族的意图。

  多元的行政区划对国土空间开发意义重大,作为各级区划的军政中心,大多位于地域空间的节结点上,因而对城市形成和发展具有重要影响。在4个行政区上形成了不同的城市带:

  一是以天山南路喀什噶尔为中心的城市带,“回疆自乾隆二十四年平定后,建大城八,曰喀什噶尔、曰英吉沙尔、曰和阗,曰阿克苏、曰乌什、曰库车,曰喀喇沙尔”。另据文献记载,清代中期南疆还有一种特殊的城市体系:“查回部设立阿奇木,共三十一城。计其大小酌为三等:叶尔羌、喀什噶尔、阿克苏、和阗为四大城;乌什、英吉沙尔、库车、辟展为四中城;沙雅尔、赛哩木、拜、库尔勒、玉古尔、牌租阿巴特、塔什巴里克、哈喇哈什、克勒底雅、玉陇哈什、齐尔拉塔克、……克勒品为二十三小城,俱给与阿奇木伯克图记。其大城图记分寸,视内地佐领,中小等城,以此递减。”这表明按照伯克的大小级别,南疆存在着大城、中城、小城划分的城市体系。这种城市体系颇具地方民族特色,笔者冠以“伯克制下的城市体系”之称。

  清廷在保留了这种城市体系的同时,又为驻扎在南疆的参赞大臣、领队大臣等新建了“镇城”,“官兵与回民不便于回民杂处。……不若将各城官兵调集,驻扎一处,庶兵力不分,而扰累回人之弊可杜等语”。新建的镇城主要是军事和政治中心城市,而其他城市主要是经济与文化中心城市。

  二是安西北路的乌鲁木齐城市带。乌鲁木齐城市带主要体现了郡县制与军府制结合的特点,既有军府直辖的“军城”:巩宁城、镇西城、广安城,还有州县制下管理民政的“治城”:奇台、镇西、阜康等。由于受到新开发的农业垦区和北方游牧区互市贸易的影响,这里的城市发展较快,城市的商业性质也比较突出。

  三是天山北路的伊、塔城市带,主要由伊犁河谷的“伊犁九城”、塔城、库尔喀喇乌苏等组成。这一城市带的特点是军事职能十分突出。

  清代中期新疆虽形成了3个城市带之间的相互联络,但由于清廷实行区划分割的原则,新疆虽然名义上是一体,但实际上是多元政区。城市的性质不一,军城、治城、伯克制的城市多元并存,妨碍了城市的行政治理和功能互补。更为重要的是南疆和北疆城市之间的经济不能融成一体,如清廷在北疆、哈密、吐鲁番一代使用制钱,而在“南八城”铸造和使用红钱——“普尔钱”,“普尔钱一项惟南八城通行,北至吐鲁番,东至哈密不能行,其吐鲁番所产棉花亦不能以普尔钱收买,民间不能施行”。

  另一方面,由于清廷在新疆推行民族隔离政策,城市的地域空间特色鲜明,形成了“复式城市”,复式城市是行使国家权力的集团为达到种族隔离从而有利于控制目的而筹建的。其空间结构是两种,一种是“在许多城市的城墙之内占用了专供满族人居住的完整地段,也有少数是筑起部分墙垣,给满族居住区创造一种封闭的环境。……另一种是挨近原有汉人居住的城市营造一座完全独立的城垣”。清代满族人大约创建了34个双子城,大部分在华北和西北的军事要地上,而仅新疆的双子城就有12座。有的复式城市属于军事政治城市和传统城市并存,有的完全是因为民族隔离的需要,将城市中的民族居住区隔开,形成所谓“双子城”。

  从城市职能看,不同的城区承担着不同的职能,或为军事或行政中心,或为宗教商业中心,双方主要靠买卖街联系起来,从军事上来说,复式城市虽能遥相呼应,但是又有各自为政、力量分散的弊端。钱穆先生指出,清代政治和中国传统政治不同,皇帝是满族人,他们也依靠和重用满族人,是一种部族政治。清代满族统治者十分维护部族集团利益。王柯进一步指出:“由征服者建立起来的中华王朝——征服王朝的统治体系,不仅会在政治文化制度上坚持民族的二元性,而且会将‘中国’和北方统治民族的活动地域隔离起来,从而造成一种帝国地域上的二元体制。”这种二元体制造就的复式城市既不利于民族之间的交往和融合,而且在面对外来强敌时,也容易被各个击破。同治年初的新疆变乱,就是这一局面的结果。

  晚清两次重大的行政区划改革,打破了政区分割的状态

  同治三年(1864年),新疆各地爆发大规模的反清起义,随之中亚浩罕国军官阿古柏入侵新疆。当时清廷无暇西顾,阿古柏占领了新疆大多数地区。这一时期,由于战乱频繁,作为新疆各行政区的中心城市大多失陷,许多城市在战火中化为瓦砾。至光绪年初,左宗棠大军西征平定阿古柏,新疆才重新进入一个相对安定的重建时期。战后新疆城市一片荒芜,伊犁将军李云麟在前往踏勘伊犁九城的途中记载,“竟日不见居民。……伤心惨目,不可胜言”。

  重建新疆各级军政中心城市,巩固边疆治理,是战后重建的重大内容。刘锦棠提出“拟仿照江苏建制大略,添设甘肃巡抚一员,驻扎乌鲁木齐,管辖哈密以西南北两路各道、府、州、县”,说明清廷不再将新疆视为4个相对独立的行政区划,而是将新疆作为一个统一政区来对待。其中一个原因是通过《中俄勘分西北界约纪》等不平等条约,沙俄已经割去中国西北的50多万平方公里的土地,使原来新疆的政区面积大为缩小。

  光绪八年(1882年),督办新疆军务大臣刘锦棠主持了第一次新疆政区改革。按照刘锦棠的方案,重点是对伯克制度下的行政区划进行改革,分别设置喀什噶尔道和阿克苏道,确立喀什噶尔为“西四城”、阿克苏为“东四城”的中心城市,阿克苏与喀什噶尔比肩而立,实际上提升了阿克苏的城市地位,并增设了拜城县、叶城县、于田县、疏附县等十几个城市。这次改革还取消了民族隔离政策,行政首脑也开始进驻宗教商业中心。

  光绪二十八年(1902年),时任新疆巡抚的饶应祺主持了新疆第二次政区改革。改革后的新疆形成了新的城市体系,县级城市30个,府级城市6个,伊犁将军直辖城市1个,共计37个城市,这些城市以迪化为中心,沿新疆边界展开,形成一个封闭的“0”型。

  经过晚清两次重大的行政区划改革,新疆城市实现了几个重大的转变,一是完成了从“军城”和南疆伯克制下的城市向“治城”的转变,建省以后,都统、参赞、办事、协办、领队大臣等军职均被裁撤,原先的城市军事职能转向以管理民政职能为主。废除了伯克制度,伯克制的城市也成为州县制下的城市;二是打破了政区分割的状态,将建省前的4个行政区划合为一体,建立了中心城市——迪化,形成了首府—府(州)—县(厅)完整城市体系;三是将民族隔离政策造成的“复式城市”向单体城市转化,实行各民族同治。

  经过19世纪后半期的两次行政区划改革,新疆最终成为了统一的政区,便利了区域间经济交流,也便利了各族人民的融合交流,曾任翰林院编修的朱寿刚在《光绪朝东华录》中写到,“自试裁城关伯克后,经年以来,甚觉相安,毫无觖望。回民去其壅蔽,意渐与官亲”。光绪三十三年(1907年),新疆布政使王树楠欲振兴蚕茧业,派戌员赵贵华游历南疆各城乡加以考察。赵贵华每逢市集、巴扎之日,“陈列蚕具,纵民聚观,为之讲解方法,论说利弊,举器以知物,即物以陈理,口述而指画”,使维吾尔族农民“倾听感动翕然向风”。民族隔离政策的废除,有利于城市经济的繁荣,正如日本人日野强在《伊犁纪行》中所描述的那样,伊犁宁远城,“商业、市场及其繁荣,可以看到汉、满、回、维商人为主,锡伯、索伦、额鲁特、蒙古、哈萨克、俄国喀山州的伊斯兰教徒、柯尔克孜、安集延、塔什干、浩罕、犹太、俄罗斯人,……各族商人之多,为天下一大奇观”。

  建省以后,新疆的城市还是作为行政中心出现,没有走上工业化带动城市化的道路。但是,这些城市依然为边疆地区的稳定作出了巨大的贡献。

(责编:常雪梅)
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