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科学发展还需政策支持

全国首届城市民族区发展论坛交流材料摘发

2010年05月07日11:13  来源:中国民族报

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  呼和浩特市回民区:大力发展服务业,增强区域竞争力

  呼和浩特市回民区地处内蒙古自治区首府呼和浩特市城区西北部。1950年,新中国成立不久,中央人民政府就在这里建立了我国第一个少数民族自治城区——归绥市回民自治区。1956年,改为呼和浩特市回民区。呼和浩特市回民区是呼和浩特市重要的文化、体育和医疗卫生中心,也是内蒙古中西部地区辐射冀、晋、陕等地,面向全国和世界市场的重要商贸流通中心。区内有回、汉、蒙古、满等23个民族,总人口30万,其中回族人口3万余人,约占全市回族总人口的70%,是一个具有浓郁伊斯兰风情的首府城区。

  近年来,借助呼和浩特市经济发展步入快速增长期的历史机遇,呼和浩特市回民区坚持以“大力发展和提升第三产业,提高现有工业质量和效益,有序发展现代农业和观光农业”的发展思路为指导,不断加大工作力度,辖区经济实力显著增长。2009年,全区地区生产总值完成201.4亿元,同2006年相比,累计增长44%,年均增速13%;三次产业比例调整为0.16:17.93:81.91,产业结构进一步优化。区域经济综合实力不断增强,在内蒙古自治区101个区县中排名第11位,现代化和谐首府城区面貌已经初步显现。2009年,呼和浩特市回民区还荣获了“中国最具特色穆斯林城镇”称号。

  在近几年的发展过程中,呼和浩特市回民区把服务业的发展放到了一个十分突出的位置来抓,取得了显著成效。发展服务业尤其是现代服务业,对于贯彻落实科学发展观,转变经济发展方式,实现经济又好又快发展,具有重大的现实意义和战略意义。历史上,呼和浩特市回民区就是自治区首府商贸业的聚集之地,商业氛围十分浓厚。改革开放以来,呼和浩特市回民区的传统优势得到进一步发挥,商贸业进一步发展壮大,已逐步由首府的商贸大区成长为商贸强区。针对辖区第三产业所占比重较大的实际,2007年,呼和浩特市回民区确定了“打造内蒙古自治区商贸第一区”的奋斗目标。经过几年的努力,服务业总量和层次显著提升,2009年,该区服务业增加值达到163亿元,同2006年相比,累计增长53.42%,年均增速15.33%,位居内蒙古自治区前列。服务业的集聚特征日益突出,首府商贸强区的地位进一步巩固,为打造自治区商贸第一区奠定了良好基础。

  当前,呼和浩特市回民区服务业发展呈现出良好势头。一是中山西路商圈已由传统商业街区向现代商务中心转变,发展成为集商贸餐饮、休闲娱乐、酒店公寓、商务办公、金融保险等多种功能于一体的现代服务业集聚的商务核心区,经营业态更加丰富,服务功能日趋完善。二是辐射带动范围广、吸纳就业人数多的专业市场体系初步形成。呼和浩特市回民区充分发挥交通便利的优势,利用闲置的铁路专用线资源,实施“建设大市场、搞活大流通、促进大发展”的商贸带动战略,全力推进专业市场建设,初步培育形成了汽车贸易服务、工程机械设备租赁以及五金机电产品、钢材、建材、农副产品批发交易等专业市场的集聚区,促进了人流、物流、信息流的集聚,促进了民营经济的发展、就业的扩大以及经济结构的调整,有利于专业市场核心竞争力品牌的形成。三是以生态旅游为主的服务业集聚区——大青山乌素图生态旅游区建设初见成效。旅游业的发展,将为呼和浩特市回民区发展服务业提供广阔的空间。

  在充分肯定成绩的同时,也要清醒地看到,目前,呼和浩特市回民区服务业的发展还存在一些突出的矛盾和问题。主要表现在服务业增加值总量小、发展速度不快、对经济增长的贡献率不高等方面,与全市日益提高的经济发展水平和要求不相适应。但从另一方面看,这也说明呼和浩特市回民区服务业仍存在着很大的发展空间。结合实际,呼和浩特市回民区今后应该制定高水平、高起点的服务业发展规划,提升传统服务业发展水平,挖掘具有比较优势的服务业,加强对服务业发展的政策支持,以商务核心区、专业市场、旅游带建设为立足点,不断提升综合服务水平,促进全区经济全面、协调、可持续发展。

  开封市顺河回族区:切实保障少数民族平等权益

  开封市顺河回族区城区总面积86.24平方公里,下辖6个办事处、2个乡。全区有汉、回、满、蒙古等20个民族,总人口25万,其中少数民族人口占8.87%,回族人口占8.26%。辖区内有清真寺16坊(男寺10坊、女寺6坊)。

  开封市顺河回族区积极贯彻党的民族宗教政策,坚持各民族共同团结进步、共同繁荣发展的时代主题,经济社会各项事业实现了较快发展,先后3次被国务院授予“全国民族团结进步模范集体”称号。

  认真落实少数民族发展资金,切实改善少数民族群众生产生活条件。近年来,有关部门对顺河回族区共投入民族扶持资金120万元,顺河回族区在自身经费紧张的情况下也累计投入资金1600余万元,用于道路、教育、医疗卫生等各项事关少数民族群众生产生活的基础设施建设。同时,对专项资金实行专户储存、专户管理、报账拨款、专款专用,严格审批制度,确保专项资金的使用落到实处。

  努力发展少数民族教育、科技、文化、卫生等各项社会事业,全面提高民族素质。先后为顺河回族小学建造了电教室,为民族幼儿园新建了教学楼,改造了回族幼儿园的危房。为了鼓励优秀教师到回族小学、幼儿园工作,制定了每位教师向上浮动一级工资的优惠政策,稳定了教师队伍,教育质量稳步提高,全区适龄儿童入学率达100%。积极开展群众的性文化体育活动,丰富少数民族群众的精神生活,成立了少数民族体育协会,组建武术馆4个,引进、挖掘、整理传统体育项目10多个。在全国少数民族传统体育运动会上,顺河回族区石锁代表队曾连续4次获得表演项目金奖。加强回族医院队伍培训和基础设施建设,形成了四大专科优势,为少数民族群众身体健康提供保障。

  坚持民族平等原则,保障少数民族合法权益。顺河回族区第十四届人大代表中,少数民族代表占代表总数的13.4%,第七届政协少数民族委员占委员总数的23.8%,均超过了少数民族人口占全区总人口的百分比,保障了少数民族参政议政的权利。

  尊重少数民族风俗习惯,依法加强清真食品管理。顺河回族区是开封市清真食品行业最为集中的城区,目前,清真食品经营企业已发展到近500家,集中了一批精品餐饮企业。为了进一步净化清真食品市场环境,解决好少数民族群众关心的问题,顺河回族区清真食品管理办公室于2008年11月成立。与此同时,顺河回族区和开封市民委还联合成立了清真食品执法队和义务监督队,全面做好清真食品生产经营的监督检查工作,加强清真食品的管理,进一步保障了少数民族的合法权利。

  加强少数民族干部队伍建设。目前,顺河回族区共有少数民族干部92人,占全区干部总数的16%。不断成长壮大的少数民族干部队伍,在党和政府联系少数民族群众中起着桥梁和纽带作用,不仅成为全区改革开放和现代化建设的重要骨干,而且成为全区各族人民大团结的中坚力量。

  当前,顺河回族区在经济社会发展方面存在着一些问题,主要是经济总量偏小,财政实力弱,缺乏大项目支撑;经济支撑能力差,增收速度远低于硬性支出的速度;社会稳定工作压力大、不稳定因素增多;城市回族区的性质和法律地位不明确,民族政策法规落实不到位;少数民族文化教育事业发展相对滞后;随着经济的发展和城市化进程的加快,城市少数民族人口分布趋于分散。

  针对新形势下出现的新问题,建议针对城市民族区出台相应政策。

  首先,应明确城市民族区的性质和法律地位,认定城市民族区是我国民族区域自治的补充形式,明确赋予城市民族区拥有哪些不同于一般城区的政策,以建区民族为主的少数民族应该享受哪些权利等。

  其次,应制定优惠政策,加大对城市民族区的财政转移支付力度。建议城市民族区享受均衡性财政转移支付,加大对城市民族区的专项财政转移支付力度,并以不低于当地GDP增长幅度的比例逐年增加。

  第三,城市民族区应享受财政税收优惠政策。建议对城市民族区参照扩权县制定财政税收政策,使城市民族区有能力实现快速发展。

  齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区:理顺体制,充分发挥优势

  梅里斯达斡尔族区是1988年7月经国务院批准恢复的市辖达斡尔族区,也是黑龙江省齐齐哈尔市的一个近郊区。全区面积2078平方公里,辖4镇2乡、1个街道办事处、49个行政村、138个自然屯,有耕地136万亩,总人口17.1万,其中达斡尔族人口1.2万,占全区总人口的7%,占全国达斡尔族总人口的10%。梅里斯达斡尔族区是5个城市民族区中唯一以农业和农村经济占主导地位的农业区和市郊区,区内农业人口占全区总人口的88%。

  齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区的前身是成立于1952年8月的黑龙江省龙江县卧牛吐达斡尔族自治区。1956年11月,根据《国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》,齐齐哈尔市委、齐齐哈尔市人民委员会决定,将卧牛吐达斡尔族自治区与达呼店区、虎尔虎拉区、榆树屯区合并,建立一个齐齐哈尔市领导下的县一级的市郊区,称梅里斯达斡尔族区。1958年后,梅里斯达斡尔族区经历了几次易名和行政区划的调整,直到1988年7月6日经国务院批准恢复。

  梅里斯达斡尔族区是城市近郊区,同时又是一个区情与建制县相似的农业区,自恢复民族区建制以来,梅里斯达斡尔族区坚持贯彻党的民族政策,保护少数民族群众的合法权益,全区经济和社会各项事业取得了巨大成就。但由于长期处在一个似县非县、似民族地区又不能充分享受民族政策保障的政策体制矛盾中,梅里斯达斡尔族区在发展上与其他市辖区相比十分缓慢,差距正逐渐拉大。

  改革开放以来,尽管国家没有制定针对城市民族区的具体优惠政策,但是制定了相应的民族政策。梅里斯达斡尔族区目前贯彻执行的民族政策,主要以地方性政策法规为主,比如《黑龙江省民族乡条例》、《黑龙江省城市民族工作条例》、《黑龙江省民族教育条例》以及《齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区条例》。2005年,黑龙江省委将梅里斯达斡尔族区财政比照建制县待遇进行帮扶。但是在发展过程中,这些民族政策优势并没有得到充分的发挥。究其原因:一是有些政策并没有完全落实到位;二是在实际工作中,城市民族区经常被等同于一般市辖区来对待;三是有关优惠政策、地方法规需要适时调整。

  为了解决城市民族区发展中面临的问题,尽快将城市民族区所具有的政策优势转化为现实优势,建议加强以下几个方面的工作。

  将城市民族区比照民族自治地方进行管理,赋予其一些民族自治地区的政策保障。在当前城市发展使市辖区独立性逐渐增强的背景下,可以考虑制定和出台《城市民族区工作条例》,修订《城市民族工作条例》,增加有关城市民族区条款等。比照民族自治地方的政策,明确城市民族区拥有哪些不同于一般市辖区的政策,给予城市民族区更多的经济社会发展自主权,以缓解民族区体制矛盾带来的障碍,加快城市民族区发展。

  尽快将城市民族区管理纳入法制轨道。目前,我国5个城市民族区均未得到宪法明确认定,可以说是法律的盲区。建议将城市民族区予以法律确认,赋予其相应的权利,给予不同程度的民族优惠政策。在宪法、民族区域自治及其法律解释中,给予明确说明,这样城市民族区的存在就有了国家大法的保障。

  加大对城市民族区的支持和帮扶力度。由于特殊的历史沿革和多民族聚居的实际情况,城市民族区民族团结进步事业发展迫切需要国家及有关部门的高度重视。同时,城市民族区经济社会发展中存在许多自身难以解决的困难和问题,建议有关部门把城市民族区与民族自治地方、民族乡一起纳入民族工作范围,对其予以统筹指导。

  适时修订、完善针对城市民族区的政策法规,加大政策落实力度。政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而做出调整,只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符,从而产生良好的效果。建议有关部门针对城市民族区面临的新情况,加快相关民族政策的修订工作。同时,要加大政策的落实力度。上级部门要加强针对城市民族区优惠政策贯彻执行的检查和监督工作,建立督促落实机制,使民族政策效用得到充分发挥。

  洛阳市瀍河回族区:创新民族团结良性运行机制

  瀍河回族区成立于1957年11月,位于古都洛阳东部,全区总面积34.8平方公里,辖1个回族乡,7个街道办事处。总人口17.2万,其中回族人口占总人口的16.3%。近年来,瀍河回族区牢牢抓住经济发展和社会稳定两条主线,求团结、促稳定、谋发展,连续3次被国务院授予“全国民族团结进步模范集体”称号。

  在理清发展思路,促进民族经济健康快速发展,夯实民族团结基础的同时,瀍河回族区结合地区实际,积极探索出维护民族团结、促进社会稳定的良性运行机制。

  坚持“三结合、三并重”,强化民族政策法规宣传教育。具体而言,就是结合普法宣传,对机关干部宣传教育并重。在区委中心组学习中定期安排民族宗教政策或知识等内容;定期举办法规培训班,把民族宗教政策法规列入各级党校和干部培训的内容,提高干部依法办事的自觉性。结合慰问走访活动,以统战进社区为平台,不仅定期开展法律进清真寺活动、“八荣八耻”进清真寺活动,还开展模范清真寺评比活动,提高民族宗教界人士的政策水平。结合民族团结创建活动,组织回族村与汉族村签订友好协议;在回族与汉族杂居村中,使回族村民小组与汉族村民小组“结对子”;在同一村民小组中,使回族家庭与汉族家庭“手拉手”。对创建活动中涌现出来的民族团结模范村(社区)、模范民族大院、先进个人进行宣传。通过宣传教育,“三个离不开”的观念深入人心,增强了各族干部群众珍惜和维护民族团结的坚定性、自觉性,形成了民族团结进步的良好氛围。

  坚持“五字”工作法,妥善处理民族问题。建立健全了区、乡、村三级民族宗教工作机构,明确了信息联络员和政策宣传员制度,形成了民族宗教工作层层有人管、事事有人抓的网络体系。对民族宗教方面出现的问题,突出抓好“五字”工作法:突出一个“早”字,发挥网络作用,早发现、早介入、早处理;坚持一个“快”字,出现纠纷时,相关领导和部门同志第一时间赶赴现场,控制局面,弄清情况,避免事态扩大;讲究一个“稳”字,坚持正面引导,注重思想疏导,广泛征求意见,保持稳定局面;把握一个“度”字,既考虑民族的特殊性,又坚持法律的严肃性,统一标准,把握分寸;注重一个“实”字,弄清性质,分清是非,实事求是,客观公正地把问题解决好、落实好,不出现反弹,不留后遗症,有力维护民族团结、社会稳定。

  建立居民信访代理制,完善民族团结长效机制。深入宣传贯彻《信访条例》,全面推行居民信访代理制,加大矛盾纠纷排查化解工作力度,及时准确掌握基层的倾向性、苗头性问题,发现线索及早入手。扎实有效地开展区领导大接访活动,尽量满足群众的合理诉求。健全信访日碰头、周研判制度,及时了解全区矛盾纠纷情况,制定化解处置预案,坚持有突发性事件时区领导始终第一时间赶到现场,及时有效控制事态,积极稳妥化解不稳定因素。

  郑州市管城回族区:正视问题,促进更好发展

  郑州市管城回族区总面积134.8平方公里,其中城区面积37.3平方公里,下辖2乡1镇9个街道办事处,总人口40万,共有26个民族成分,其中回族人口近3万,占全区总人口的7.5%。少数民族千人以上的办事处有7个,有清真寺5坊9座。1948年郑州解放后设郑州市第一区,后历经9次行政区划调整,于1983年更名为管城回族区。

  近年来,管城回族区实现了经济稳定较快增长,综合实力显著增强,经济结构明显优化,呈现出跨越式发展的良好态势。这一切得益于管城回族区在实践中积极探索更加科学的发展方式,从突出经济到统筹发展、科学发展,从商贸为主到工贸联动、城乡一体,从建设古都旧城到开发生态新区、宜居新城,从继承传统文化到现代文化繁荣发展,从民族团结到各族人民共享发展成果,从加强自身建设到夯实基层组织,走出了一条适合管城回族区的科学发展之路。2009年,管城回族区再次荣获河南省“民族团结进步模范单位”称号。

  虽然管城回族区在发展中取得了一定成绩,但是管城作为老城区、又是民族区,客观上讲具有“基础差、底子薄、欠账多、任务重、要求高”等特点。尽管这些年也想了一些办法,采取了一些措施,努力发挥优势,弥补劣势,但一些制约因素和矛盾仍随着社会发展而日益突出。

  由于历史、政策、环境等多方面因素的综合影响和资金、人才、技术等条件的制约,管城回族区民族经济发展相对滞后,基础设施较为薄弱、经济结构不够合理、发展方式有待改进、民族经济规模不大质量不高的状况尚未根本改观。尤其是近年来,区域竞争日趋激烈,给管城加快发展提出了更高的要求。而作为老城区的管城,与其他县市区比较,受发展起点较低、阻力较大、担子较重的影响,在发展和竞争中处于不利地位。《城市民族工作条例》第5条规定:“城市人民政府对于发展适应当地少数民族需要的经济、文化事业的资金,可以根据财力给予适当照顾。”《河南省少数民族权益保障条例》第17条也规定:“各级人民政府和有关部门在安排经济建设项目和专项资金、贷款、物资等方面,应当根据少数民族的特点和需要优先给予扶持。”因此,如果能够享受到更多的优惠政策,得到上级政府更大的扶持力度,特别是在资金和项目的安排上得到更多的倾斜,就能缓解现有的发展压力,使城市民族区赶上其他先进县市区的发展水平。

  虽然国家和省市分别制定出台了一些促进民族地区发展的政策法规,但是在现有政策法规的完善、执行等方面还存在一些问题。一是政策修订问题。随着改革开放的深入、城市化进程的加快,大量少数民族流动人口涌入城市,少数民族群众的法律意识、权利意识、发展意识较之以前更加强烈,对于各项社会事业需求更大、标准更高,使得城市民族工作出现了许多新情况、新问题,现有的政策法规中也存在着一些不适应当前发展形势的条款,需要上级有关部门结合实际加以修订。二是政策完善问题。对于发展中出现的一些新问题,原有的政策法规没有明文规定的,应尽快加以补充和完善,用法律法规的形式加以明确,从而为各级党委、政府开展民族工作提供更加有力的政策支持。三是政策执行问题。受一些客观条件制约,现有政策的执行力不够,一些城市民族区应该享有的优惠政策并没有落到实处。因此,希望各级党委、政府加大对已经出台的各项民族政策法规的执行力度。比如财政体制问题,《河南省少数民族权益保障条例》第22条规定:“民族区财政收入的超收部分和财政支出的节余部分,应当全部留给民族区周转使用。”如果能够落实该政策,将民族区财政收入的超收部分和财政支出的结余部分留给民族区,将会极大地缓解民族区发展财力不足的问题。四是督促落实问题。建议各级人大、政协、统战、民族宗教等相关部门加大对各项涉及城市民族区发展的政策法规的督促落实力度,确保城市民族工作有法可依、有章可循、落实有效、执行有力。

  城市民族区作为少数民族聚居区,辖区的民族宗教问题较之一般地区更为集中和突出,且往往涉及广、影响大,经常需要民政、司法、宗教、规划、城建等部门协调解决问题,而城市民族区行政职能有限,在协调解决民族宗教问题时存在一定困难。城市民族区现行的行政体制、管理权限、财税政策等方面,与其他县市区几乎没有区别。因此,明确城市民族区的法律地位,使其享受扩权县或民族自治县的待遇就尤为必要。

  对于城市民族区的干部使用,在国家和省级相关条例中都有规定。比如《城市民族工作条例》第7条规定:“少数民族人口较多的城市人民政府、少数民族聚居的街道办事处,以及直接为少数民族生产、生活服务的部门或者单位,应当配备适当数量的少数民族干部。”如果对“适当数量”进行数字化和比例化,进一步明确城市民族区少数民族干部配备的数量和比例,就可为民族干部的选拔使用提供更为明确的指导依据。同时,希望各级部门进一步加大对民族干部的培养力度,制定经常性的民族干部培训计划,选调优秀民族干部到中央和省市有关部门挂职锻炼。在条件允许的情况下,提高民族地区干部的待遇,适当发放一定的民族工作补贴,激发基层干部群众干事创业的激情。

(责编:常雪梅)
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