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城市民族区性质探析

张勇、黄红梅

2010年05月07日11:11  来源:中国民族报

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城市民族区性质探析
  



  编者按 城市民族区是既区别于民族自治地方和民族乡,又不同于一般市辖区的特殊市辖区行政建制。它产生于上世纪50年代新中国第一部宪法实施后,是党和国家为了适应城市高度统一、有机协调发展规律,更好地保障在城市聚居的少数民族的平等权利,在更改城市民族自治区的基础上采取的一种政治形式,它与民族乡(镇)一起丰富了中国民族区域自治制度的衍生形式,是马克思主义民族理论中国化的重要成果。

  由于种种原因,城市民族区在内容上没有具体化,性质、地位上没有明确化,因而民族理论界也一直很少关注、研究城市民族区现象。为积极推进城市民族区经济和社会事业更好更快地发展,4月20日,首届全国城市民族区发展论坛在河南省郑州市举行。来自中央统战部、国家民委、中央民族大学等有关单位的专家学者,以及5个城市民族区的60余位代表就城市民族区经济社会发展中的新情况、新特点;落实城市民族区有关法规、政策方面的成功经验和体会,存在的难点和重点问题;城市民族区如何发挥现有的政策优势加快发展,现有政策还应作哪些补充和完善以及城市民族区如何开展民族团结进步创建活动,增强民族团结等问题开展了研讨。在此我们选编了相关发言,以期为当前我国城市民族关系、城市民族问题和城市民族工作的研究提供启示,并为妥善解决民族地区城市化过程中部分自治州、自治县撤州、县改市问题,提供可资借鉴的思路。

  城市民族区是所在城市的基层政权组织形式,在行政区划上属于县级行政建制的一般市辖区。从上世纪50年代中期至今,城市民族区经过几十年的发展变化,已逐渐具有自身“质的规定性”。城市民族区“质的规定性”及其与民族区域自治制度、民族乡的内在联系,使城市民族区成为一种特殊的市辖区。

  城市民族区是市辖区

  城市民族区是国家在相关城市设置的基层政权组织,行使《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所赋予的县级地方人大和政府的职权,在法律或行政地位、机构设置、职权行使等方面与一般市辖区是相同的。

  城市民族区是市辖区,这是我们分析城市民族区性质与法律地位的逻辑起点。我国现有5个城市民族区,即呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区和洛阳市瀍河回族区。这5个城市民族区在上世纪50年代中期都曾建立过城市民族自治区,具有相同的特殊历史起点,但分析城市民族区的性质与法律地位的时候,必须认识到它们首先是市辖区建制,这样我们才能理解不同省、自治区的城市民族区所具有的特殊性。城市民族区各自的特殊性是其所在省、自治区和市从本地区民族问题实际出发,认真贯彻党的民族政策、保障少数民族平等权利的结果。

  目前,我国5个城市民族区都是所在市的市辖区,其管理体制与同城其他市辖区相同,具有一般市辖区属性。城市民族区都建立了中共区委员会、区人民代表大会及其常务委员会以及区人民政府、区人民法院(基层人民法院)、区人民检察院等组织机构,它们共同构成了城市民族区的权力系统。同时,城市民族区还成立了区政协、民主党派和人民团体等非权力系统。城市民族区的中共区委、区人大、区政府的部门设置与其他市辖区的部门设置基本相同,城市民族区没有因为是民族区而多设一个职能部门。依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,城市民族区的人大、政府、法院、检察院履行法律规定的职责。

  城市民族区的行政建制也体现了一般市辖区的特点。呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区为城区市辖区,辖区为所在城市的主要城区之一,以“两级政权三级管理”模式为主。为了实现以城区的发展带动乡村的发展,扩大城区发展空间,这4个城市民族区也管辖部分乡镇。齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区为郊区型市辖区,准确地说是近郊型农业市辖区,多年来,该区一直是齐齐哈尔市的蔬菜与副食品基地。该区只有一个街道办事处,以市—区—乡镇的“三级政权三级管理”层级模式为主。

  城市民族区是特殊的市辖区,是一种特殊的城市基层政权形式

  城市民族区既是所在城市的一般市辖区,又具有自身特点和优势。经过几十年的发展,城市民族区这些特点和优势逐渐转变成自身“质的规定性”,明显区别于同市其他市辖区,也成为当前中国市辖区序列中的独特现象。尽管国家至今没有明确城市民族区的性质与法律地位,但城市民族区区别于同市其他市辖区的“质的规定性”已是一种客观存在。这也从一个角度表明了城市民族区特殊的性质与地位。

  特殊的历史沿革。我国城市民族区的前身都是城市民族自治区。在贯彻宪法、规范民族区域自治制度的过程中,党和国家为了适应城市高度统一协调发展规律,更好地保障在城市聚居的少数民族的平等权利,比照民族乡的形式在城市民族自治区的基础上创建了一种新的行政区划——城市民族区。在1956年颁布的《国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》里,比较具体地制定了针对民族区、民族镇的特殊政策。城市民族区在人民公社运动与“文革”期间被先后更改为城市人民公社和一般的市辖区。“文革”结束后,党和国家在拨乱反正过程中,根据城市民族区少数民族的需要,恢复了城市民族区建制。城市民族区特殊的历史沿革,奠定了城市民族区区别于同市其他市辖区“质的规定性”的历史基础。新世纪新阶段,面对民族自治地方城市化进程与民族区域自治制度相适应的问题,城市民族区的实践必将为这一问题的解决提供一种新思路、新视野和新启示。

  享有一般市辖区没有的特殊政策。尽管国家没有明确界定城市民族区的性质,但在国务院相关文件中对其性质和享受的特殊权利还是作了间接的规定。这些散见于其他文件的规定,是我们今天分析城市民族区性质与地位最权威的判断依据,也是我们分析党和国家对城市民族区这种“制度”形式的理解和定位最权威的判断依据。比如,今天的5个城市民族区是依据《国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》这两个文件建立的。中共中央《批转乌兰夫、李维汉、徐冰、刘春关于民族工作会议的报告的通知》附件2再次把民族区与民族乡相提并论,比较明确、具体地赋予了城市民族区特殊政策。此外,城市民族区所在省、自治区和市制定了一系列特殊政策,对城市民族区特殊的“质的规定性”的形成起到了重要作用。这些政策规定是各地认真贯彻党的民族政策,从实际出发,大胆创新、积极探索的结果,从基层实践的角度逐步确立了城市民族区的性质和地位,为党和国家明确城市民族区的性质和法律地位提供了重要的实践依据。在此基础上,城市民族区形成了区别于一般市辖区的惯例。比如,5个城市民族区的命名都采取了“市名+地方名称+少数民族名称+区”的方式,每10年都要举行区庆。

  综上分析,城市民族区与一般市辖区的区别是明显的:一是设置的目的不同,一般市辖区是为了适应城市发展需要而建立的城市基层政权组织,设置城市民族区是为了保障在城市聚居的少数民族的平等权利;二是政府机关工作人员的组成不同,城市民族区的区长由建区的少数民族干部担任,区政府配备工作人员时尽量照顾以建区民族为主的少数民族;三是城市民族区享有同市其他市辖区不具备的一系列优惠政策。

  当前,我们需要总结城市民族区几十年运行形成的“质的规定性”,并加强对相关问题的研究。比如,在国家没有明确城市民族区的性质和法律地位的情况下,如何结合实际保障城市聚居少数民族的权益?城市民族区在保障城市聚居少数民族权益方面存在哪些问题,可以总结出哪些经验?城市民族区这种政权组织形式本身存在哪些问题,它的发展趋势以及它对解决新世纪新阶段国内民族问题有什么启示?

  城市民族区是党和国家保障城市聚居少数民族平等权利的政治形式

  城市民族区是一种有别于民族区域自治、民族乡的解决国内民族问题的特殊形式或类型,准确地说,是一种保障城市聚居到一定规模的少数民族平等权利的政治形式。

  有人认为,解决民族问题的政治形式往往是以少数民族聚居的某一个或若干个行政区域作为行政单位,通过法律的形式赋予其较为特殊的权利,以实现保障少数民族平等权利的目的。民族区域自治、民族乡是党和国家解决国内民族问题的两大政治形式,但是它们解决的是不同范围、不同类型的民族问题。民族区域自治所涉及的是有条件行使法律所赋予的自治权的较大的少数民族聚居区域,而民族乡涉及的则是没有条件行使自治权的较小的少数民族聚居区域,一般都是相当于一个乡的行政区域。

  笔者认为,相对于民族乡而言,城市民族区是党和国家为保障城市聚居少数民族平等权利而采取的一种政治形式。《国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》初步规定了城市民族区这种政治形式的主要内容,中共中央《批转乌兰夫、李维汉、徐冰、刘春关于民族工作会议的报告的通知》附件2对这种政治形式作了进一步明确。“文革”结束后,国家进一步加强了民族区域自治、民族乡的法制建设。民族区域自治制度成为我国基本政治制度之一,民族乡也成为一种有别于民族区域自治制度的解决国内民族问题的政治制度,城市民族区却淡出国家有关部门和民族理论界的视野而独自存在与发展。

  城市民族区也是以少数民族聚居的某一个或若干个行政区域作为行政单位,并通过城市民族区这种形式来实现保障少数民族平等权利的目的。国家创立城市民族区形式是从政治角度全面衡量的结果,尽管由于种种原因这一形式没有引起有关方面足够的重视,但这并不妨碍城市民族区所具有的政治属性。实际上,我国仅有的5个城市民族区几十年来在保障以建区民族为主的少数民族平等权利方面取得了较大的成就,城市民族区这种政治形式在满足以建区民族为主的少数民族当家做主、参政议政愿望,协调城市民族区与所在城市有机统一等方面,起到了十分重要的作用。

  城市民族区与民族区域自治、民族乡的区别与联系

  城市民族区与民族区域自治制度、民族乡制度既有内在的联系,又有明显的区别。

  三者之间的主要联系体现为,它们都是马克思主义民族理论与中国民族问题实际相结合的成果。中国共产党为了充分保障各民族平等权利、实现各民族大团结、实施党的民族纲领与政策而建立的不同政治形式,都是党和国家解决国内民族问题的具体措施。其中,民族区域自治制度是国家三大基本政治制度之一,民族乡、民族镇和城市民族区是保障不能实行民族区域自治的少数民族平等权利的“制度性”探索。民族乡、民族镇和城市民族区是民族区域自治不断规范、完善的产物,是中国民族区域自治制度的重要衍生形式,丰富、发展了党解决中国民族问题的基本形式。三者的名称都体现出了按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序命名的特点,民族自治地方在“行政地位”前、“民族名称”后加上“自治”二字,充分表明了这类行政建制的性质。

  三者之间的主要区别在于,三者在国家政治生活中的地位是不同的,民族乡和城市民族区不拥有自治权。民族区域自治制度是中国单一制国家结构的重要内容和特征,它与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同为中国三大基本政治制度;民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域,它对民族区域自治制度有着积极的促进和完善作用;城市民族区没有被正式列入国家的行政区划序列。民族区域自治中的三级民族自治地方都拥有宪法和法律所赋予的自治权,民族乡和城市民族区则不具有这种权利。然而,城市民族区也拥有民族自治地方所没有的特殊权利,如城市民族区可以管辖民族乡,这是一个很特别的现象。例如,洛阳市瀍河回族区管辖的民族乡是瀍河回族乡;齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区管辖卧牛吐达斡尔族镇和莽格吐达斡尔族乡。而根据宪法和民族区域自治法的规定原则,民族自治地方不下辖自治民族的下级民族自治地方或民族乡。

  (作者单位:张勇,河南省民委政法处;黄红梅,郑州铁道警官高等专科学校)

(责编:常雪梅)
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